社区服务业发展目标/路径与政策

提高公共服务的效率。政府部门不得将应由自身承担的行政性工作随意摊派给社区组织。对有些社区组织做起来有优势的行政性工作，可依法采取“权随责走、费随事转”的原则，委托社区组织承担。
　　作为社区公共服务的另一重要组成部分——社区福利性服务，它具有较强的外部性，往往存在一定程度的“市场失灵”，需要政府部门的介入，但也要由“政府主办”向“政府主管”转变。“十二五”规划指出要“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。”这就为社区福利性服务的发展指明了方向，即在福利性服务的供给上，应该更多地利用社会资源，建立政府购买服务的机制，以无偿或低偿方式满足社区成员的福利性需求。要逐步做到“凡适合面向市场购买的服务，都采取购买服务的方式；不适合或不具备条件购买服务的，再由政府直接提供。”②各类社会机构和企业愿意参与福利性服务供给的，只要具备资质、符合条件，就应当鼓励进入，政府择优购买，从而形成有序竞争和多元化参与的局面，提高福利性服务供给的质量和效率。
　　2． 社区经营性服务。随着社会的发展和居民收入水平的提高，大多数普通居民对社区服务的需求也越来越多，而要满足这一庞大的市场需求，就要在社区公共服务基础上大力发展社区经营性服务。通过发展相关产业，为有支付能力的居民提供有偿服务，满足其多层次、个性化的需求将是未来社区服务业发展的重要内容。
　　社区经营性服务从创立之初就要走产业化、实体化并逐步实现规模化的道路。要鼓励个体、私营、外资等非公有制经济的参与和投入，借助公有民营、民办公助、股份合作等各种类型的组织形式和连锁、专卖等多种形式的经营方式，使其尽快发展成为具有市场活力的服务业分支。政府主要依据产业发展的内在规律和趋势，提供相关信息，营造体制环境，明确政策导向，规范企业行为并采取必要的监管措施。
　　三、构建促进社区服务业发展的政策体系
　　如前所述，社区服务业的发展受政府和市场的双重调控和制约，市场和公共政策应成为促进社区服务业发展的“双引擎”。当前，我国社区服务业正呈现积极的发展态势，表现为由政府主导向多主体投入转变；由公益性服务为主向公益性和经营性服务并重转变；由分散化经营、零星服务向产业化、实体化和规模化方向转变。这一系列转变离不开政府有效的规范和引导。《中共中央关于“十二五”规划的建议》中进一步重申要“建立公平、规范、透明的市场准入标准，营造有利于服务业发展的政策和体制环境。”基于未来社区服务业的发展目标及定位，笔者提出以下促进社区服务业发展的政策建议。
　　（一）促进社区服务业发展的产业政策
　　1． 加强行业规划，统筹协调发展。各级政府要将社区服务业纳入当地国民经济和社会发展规划及第三产业发展整体规划，制定实施产业引导政策，负责社区服务业的统筹规划和政策指导，使社区服务业发展与本地区社会事业发展同步，社区服务设施的建设与城区建设和改造相协调，社区服务项目的设置与本地居民的需求相适应，并确保各项政策措施与部门法律、法规和条例的衔接。此外，发展改革委员会、民政部、城乡建设规划局等部门也要将社区服务业分别纳入城市规划和土地利用规划、社区建设总体规划以及住宅小区配套规划；把社区基础设施建设项目纳入政府的民生工程；在新建城区、老区改造时，要按照一定的居住人口规模和服务半径，结合当地实际，集中建设兼顾公益性项目和经营性项目的社区综合服务设施。有条件的地区可创建“社区服务业示范一条街”，使社区服务功能相对集中，最大限度地满足社区居民多种需求。待条件成熟时可逐步实现城乡社区服务业统一规划，统筹发展。
　　2． 拓展服务空间，明确重点领域。当前，社区服务业已经不再局限于传统的家政领域，社会服务业的各种细分产业在社区层面上都有所体现，发展空间十分巨大。各地在制定相关产业政策时，一是要在现有常规服务项目的基础上积极拓展新的服务领域，为广大居民提供更具个性化、人性化的服务内容，如心理咨询、创业指导等专业性服务，做到传统与现代的结合。二是要明确发展的重点领域。2007年国务院出台的《关于加快发展服务业的若干意见》（国发［2007］7号）中指出，要围绕城镇化和人口老龄化的要求，大力发展市政公用事业、房地产和物业服务、社区服务、家政服务和社会化养老等服务业。以上服务业大多以社区为依托，具有明显的地缘性，基本可归入社区服务业的范畴，理应成为现代社区服务业的发展重点；此外还应结合我国现实国情，重点支持托幼服务、便民商业服务以及与绿色消费相关的废旧物资回收及家电修理服务等。
　　3． 降低准入门槛，鼓励多种经营。（1）积极培育市场主体。鼓励和引导非公有制经济从事经营性服务业；鼓励社团组织、民办非企业单位等非营利组织参与公益事业；鼓励外商投资者以独资、合资、合作、合伙、联营、参股、特许经营等方式进入社区服务业。政府要为各类市场主体营造同等发展环境。（2）引导有实力的品牌连锁企业参与社区商业服务。简化连锁企业证照办理手续，除有特殊规定外，服务企业设立连锁经营门店可持总部出具的连锁经营相关文件和登记材料，直接到所在地工商行政管理部门申请办理登记和核准经营范围手续。③鼓励企业采取收购、兼并、特许加盟等多种形式整合分散的社区商业资源，规范社区内小型门店，实现资源共享，综合利用。鼓励有条件的企业建立客户需求信息系统，利用信息技术为居民提供定向、快捷、周到的服务，弥补现有网点的不足。（3）鼓励发展城乡联合、城乡互动的社区服务业。在符合新农村规划和农村土地利用规划的条件下，允许并鼓励农村集体经济组织、村民委员会和农民家庭以其非农业用地和非林业用地的使用权或土地承包经营权入股，与城市社区联合兴办托老机构、养老实体或其他服务实体，土地经营权（使用权）入股者依法享受入股公司的收益分配。
　　4． 加强行业管理，实施标准控制。一是各级民政部门要承担行业宏观管理责任，实行《社区服务证书》制度；二是可参考其他产业发展经验，组建行业协会，沟通市场信息和管理经验，规范市场秩序，逐步提升社区服务业组织化、产业化程度；三是加强社区服务业标准化建设。标准化是集成化和规模化的基础，也是提高服务业生产率的前提。在条件成熟的行业领域可率先颁发和实施行业标准并根据需要适时修订，如家政服务业。以标准来优化社区服务业发展的制度环境，促进统一规范的社区服务市场的形成。
　　（二）促进社区服务业发展的财政政策
　　1． 合理安排财政资金，提高资金使用效益。国家服务业引导资金是在中央预算内安排的专项用于支持服务业重点领域建设项目的补助性资金，目的是调动地方和企业发展服务业的积极性，引导多渠道资金对服务业的投人。有效使用服务业引导资金，首先要合理确定资金投入的行业和区域，考虑各地社会经济发展的差异，同时加强资金管理。作为一种财政补贴资金，应主要投入那些处于产业化起步阶段，市场前景好、社会关注广、受益范围大的服务领域，如社会化养老、公共医疗、教育卫生等，从而营造良好的投资环境，吸引更多民间资本和社会资本，弥补市场投资不足。确定投入项目后，可选择使用直接投资或财政担保、贴息、补助、奖励等多种形式，提高资金使用效益。各地还可设立专门的社区服务业发展基金，通过政府资助、福利募捐、社会捐助等多渠道筹措资金，有偿使用，滚动增值。
　　2． 完善政府采购立法，创新购买服务方式。政府采购是一种有效的财政资金转移支付方式。在社区服务市场化、产业化趋势背景下，政府服务采购应成为支持社区服务业发展的有效手段。如有些地方通过政府购买家政服务供应给特定的老年群体，不仅较好地促进了家政服务业本身的发展，也推动了养老服务福利性目标的实现。然而当前我国的《政府采购法》、《招标投标法》等法律法规对政府服务采购的规定不尽完善，相关采购方式、程序未能做到透明合理，权力寻租现象严重，不但扰乱了市场秩序，也制约了公共服务的市场化进程。为此，应逐步完善我国政府服务采购的相关法律法规，不断提高服务采购的比例和范围，创新政府购买服务方式，以此推动我国社区公共服务的市场化、产业化进程。