社区服务业发展目标/路径与政策

　　摘要：社区服务业是在我国改革开放过程中发展起来的新兴产业，是社会保障体系和社会化服务体系的重要组成部分，也是促进就业、拓展第三产业的新的经济增长点。针对“十二五”期间我国社区服务业的发展目标和路径，应从产业、财政、税收、金融、人力资源等方面架构一个相对完整的政策支持体系，以推动我国社区服务业健康可持续发展。
　　关键词：社区服务业；财政政策；金融政策

　　社区服务业是在我国改革开放过程中发展起来的新兴产业，是社会保障体系和社会化服务体系的重要组成部分，也是促进就业、拓展第三产业的新的经济增长点。近年来，伴随我国人口结构的老龄化、家庭结构的小型化、消费结构的多元化以及人口流动的频繁化，社区服务业的供给方式和对象、服务内容和领域都发生了巨大的改变；加之后金融危机时代的到来，社区服务业在一定程度上又被赋予了维护社会稳定、保障和改善民生的使命。
　　我国社区服务业发展迅速，但仍存在一些问题：如与国际水平相比，我国社区服务业发展整体水平明显滞后；与全行业基本建设投资相比，社区服务业投资明显不足；与国外成熟的企业化运作模式相比，我国社区服务业市场机制尚不成熟和健全。基于此，本文在厘定社区服务业概念及范畴基础上，结合我国国情明确其发展目标和路径，并试图架构一个相对完整的政策支持体系，以期推动我国社区服务业的健康可持续发展。
　　一、社区服务业定位
　　（一）概念厘定
　　关于社区服务业的定义理论界存在种种分歧。作为现代服务业的一个重要组成部分，社区服务业表现为各种服务产业在社区的块状集合①。它是在政府的统一规划和指导下，以一定层次的社区组织为依托，以广泛的社会参与为基础，以增进公共福利、满足居民需求、提高生活质量为目标的区域性社会服务。一般具有地缘性、便利性、福利性及小型化的特征。
　　社区服务业的概念不完全等同于社区服务。通常所说的社区服务主要是由社区居委会、公益性组织及社区志愿者提供的，并表现出明显公共性、公益性、非营利性特征的服务形态，而社区服务业除一般意义上的社区服务外，还涵盖了由其他社会主体投资兴办的、以满足各种居民需要、具有明显商业特征的多元化服务体系。它是在狭义的社区服务基础上发展起来的新型服务产业，也是城市化和社会分工专业化的产物。就其服务对象而言，不仅包括“孤老残幼、优抚对象”等特殊群体，也包括一般社区成员，兼具福利性和经营性双重特征。
　　需要指出的是，在我国现有的国民经济行业分类中，社区服务业并不是一个线状的统计类别，因此还没有准确的统计数据来反映其发展状况。就其与相关指标的关联性看，笔者认为“服务业”（第三产业）的大多数门类在社区层面有经济活动，因此可完全包容社区服务业；“社会服务业”的范围较“第三产业”大大缩小，但也完全包容了社区服务业；“居民服务和其他服务业”的统计门类直接指向社区居民，是最接近社区服务业的一个参照指标，但社区服务业不仅指直接的居民服务和其他服务，还包括间接的、由政府提供或购买的社区公共服务，因此以该统计门类的数据来反映社区服务业的规模有被低估的可能。
　　（二）范畴界定
　　根据服务性质的不同，社区服务业大体可分为两大类，一类是社区公共服务（包含行政事业性服务和社区福利性服务），一类是社区经营性服务。前者包括进入社区的社保、治安等各类行政事业属性服务，还包括面向新增劳动力和失业人群的就业再就业服务，面向各类特殊群体的社会救助及优抚福利服务，社区卫生和计划生育服务、社区文教体育服务、流动人口管理以及人居环境美化服务等；后者则涵盖了各类餐饮、修理、租赁等便民商业服务、家政服务、一般养老托幼服务、健康服务、中介服务、社区物业管理服务以及面向社区单位的后勤社会化服务等。从供给方式和作用机制看，社区服务业除政府提供、市场提供及政府与市场混合提供三种方式外，还包括社区成员之间的互助性服务和志愿性服务，行政机制、市场机制、互助机制、志愿机制共同作用于社区服务业发展。
　　二、“十二五”时期我国社区服务业发展目标与路径
　　早在1993年，民政部等14部委就联合下发了《关于加快发展社区服务业的意见》（民福发［1993］11号），2006年国务院出台《关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发［2006］14号），各地在此基础上也相继推出了本地的具体实施办法，明确要“把社区服务业与推动经济结构调整，发展第三产业、安置下岗职工结合起来，形成以社会投入为主体，实体化、产业化运营为支柱，专业化、规范化管理为手段的社区服务体系。《中共中央关于“十二五”规划的建议》中进一步提出要加快发展服务业，把推动服务业发展作为产业结构优化升级的战略重点，同时要不断提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力。总结历史经验，结合新时期的发展要求，笔者认为“十二五”时期我国社区服务业发展的具体目标和实施路径如下。
　　（一）社区服务业发展目标
　　1． 推动产业结构合理化。我国虽已建立起比较完整的现代产业体系，但产业结构依然处于失衡状态，主要表现为制造业和服务业不相匹配，制造业比重高，服务业比重低。就服务业内部来看，在“居民服务和其他服务业”项目上，其投资和就业规模也与国际水平相差甚远。
　　社区服务业作为与居民消费密切相关的行业，该行业的迅猛发展对释放居民消费潜力，提升居民消费率，形成服务业新的增长点具有重要意义。因此，“十二五”时期加快发展包括社区服务业在内的现代服务业，不仅是调整产业结构、转变经济发展方式的有效渠道，也是拉动内需、促进消费的重要手段。
　　2． 促进社会就业充分化。就业是民生之本。从长期看，我国就业形势不容乐观。首先，我国是人口大国，劳动力总量供过于求。根据人口结构测算，今后一个时期，我国每年城镇新增就业人口约1 000万人，加上失业人员、退役军人等，需要就业的城镇劳动力就超过2 000万人。农村还有超过1.5亿的富余劳动力需要向城镇和非农产业转移。在正常增长条件下，我国每年新增就业岗位1 000万个左右，劳动力供大于求的矛盾相当突出。其次，劳动力总体素质偏低，结构性短缺严重，不能适应经济发展和结构调整的需要。
　　相对其他行业而言，社区服务业具有较强的劳动力吸附能力，且大多属于劳动密集型行业，就业门槛较低，对不同年龄、性别、文化技术水平的就业者有充分的适应性，可以为城市下岗人员、农村剩余劳动力等就业相对困难的人群提供合适的就业岗位；此外，现代社区服务业也从传统的家政服务拓展到文化、医疗、环境等具有较高技术含量的行业，能满足更多知识型人才就业。
　　3． 满足居民需求多样化。随着社会的进步和居民收入水平的提高，居民的消费能力和消费结构也呈现出多元化、高档化的趋势，消费需求不断从实物型向服务型转变、从数量型向质量型转变；此外，家庭结构的变化也弱化了家庭自我服务功能，导致家庭的部分服务功能外移社区。这就需要社区在基本公共服务基础上，能够提供更大的服务空间以满足居民服务消费的“升级”需求。因此，“十二五”时期社区服务业发展应坚持以人为本，以满足居民多层次、多样化、个性化的物质文化需求为出发点，特别是对家庭迫切需要解决的家政、养老、托幼等现实问题提供及时有效的服务，在谋求行业发展的同时，也能为居民排忧解难，提升社会幸福指数。
　　4． 应对人口结构老龄化。我国早已步入人口老龄化阶段。根据最新人口普查资料显示，中国60岁及以上人口达总人口的13.26%，比2000年上升2.93个百分点。“十二五”时期我国老龄化进程在逐步加快的同时，更将呈现出高龄化、空巢化的特征。一方面，庞大的老年群体对生活质量和社会交往的要求越来越高，对日间照料、精神慰籍、康复护理、临终关怀等方面的服务需求不断增长，另一方面我国传统社会养老服务体系又主要以福利对象为主，服务供应不足，服务水平较低，难以适应不断增长的养老服务需求。社区作为家庭养老托老的主要场所，理应发挥其应有的服务功能，为老年群体提供充分、优质的养老服务。
　　5． 引领社区建设和谐化。加强社区建设，对于促进经济和社会的协调发展，扩大基层民主，维护社会稳定具有十分重要的意义。随着我国城市化进程的加快和城市人口数量的不断增加，居民与社区之间的联系愈来愈紧密，拓展社区服务功能已成为广大居民的迫切要求。社区服务业作为社区建设的基础和龙头，把社区居民的利益和需求联系在一起，有助于提高家庭生活质量，改善人居环境、人际环境及人文环境，从而为和谐文明社区建设，打造管理有序、服务完善、文明祥和的社会共同体起到引领和示范作用。
　　（二）社区服务业发展路径
　　长期以来，我国社区服务业脱离市场机制，政府包揽过多，社会资本进入困难，社区服务中心虽垄断了社区服务资源，但又不能满足社区成员日益增长的服务需求，严重影响了社区服务业的整体发展生态。鉴于社区服务业的双重属性，笔者认为，作为一种社会福利，社区服务业不能单纯以营利为目的，需要考量其社会效益；但其作为服务业的末梢，又必须引入市场机制，实行产业化经营，不断增强其活力和动力。因此，应针对不同类型的社区服务项目实行分类指导，采取差别化的运行机制和发展路径。具体思路如下：
　　1． 社区公共服务。社区公共服务包含行政事业属性服务和福利性服务。对于行政事业属性服务可整合政府各部门在城市基层的办事机构，积极推进“一站式”服务，