农地非农化的增值收益分配及其利用

摘要：文章首先从理论上分析了土地增值收益的构成和来源，探讨了现行分配制度中存在的问题及原因，最后提出了关于农地非农化之后的土增值收益分配的一些建议。
　　关键词：农地非农化；增值收益分配。

　　随着城市城区内土地的开发，城区空闲土地已是越来越少，开发成本越来越高，市郊或者农村的土地被大量的征收，地方政府、房地产开发商等从土地所有权和使用权的转换过程中获得了大量的土地增值收益，与此对应的是，农民的权益根本没有保障。如何收好、管好、及用好数量庞大的土地收益资金，对国民经济的健康发展有着至关重要的意义。
　　
　　1　土地增值收益构成

　　土地增值收益按照不同的属性可分为以下两种增值：土地物质和资本价值增值、土地使用者和非土地使用者的改良增值。土地是由土地物质和土地资本两部分构成，这两部分即是土地价值的载体。土地物质是纯粹自然意义上的土地，附着于其上的是土地物质价值。土地资本是投入土地物质而与其结合在一起的资本，凝结其中的是土地资本阶值，是劳动创造的价值。
　　
　　土地资本价值增值是由土地使用者或国家及他人对土地改良形成的，这样，土地资本价值增值可分为土地使用者改良增值和国家及他人改良增值两部分。土地使用者改良增值部分，是土地使用者对土地的投资改良而形成的增值，除土地使用者改良增值部分以外的其他增值部分，包括土地物质价值增值和国家及他人改良增值。其具体来源及形式有以下几种：
　　
　　第一，土地使用者或经营者在长期的土地使用和经营过程中，对土地的不断投资、改造而引起的土地增值。第二，因为城市建设的不断发展，政府对城市公共设施的不断投入，投资环境的不断改善，或因土地使用者投资而产生的土地收益的扩散效应而引起的土地增值。第三，土地利用类型的改变，而产生的土地增值。如由工业用地转变为商业、金融用地等。第四，因社会经济的发展，城镇人口逐渐增多以及房地产业的发展，造成城镇建设用地供不应求而引起的土地增值。第五，由于方针、政策的改变，引起土地增值。比如对某城市，由于国家把它定为经济特区或对外开放城市，实行一系列相应的优惠政策，则可引来大量投资，促进经济发展，这必然导致对土地需求量的增加，从而引起土地增值。
　　
　　2　土地收益分配中存在的问题及原因分析
 
　　①土地产权制度不健全，结构单一。根据法律规定，被征用的农用地的所有权和初始土地使用权属于集体，农户拥有一定期限内的土地承包经营权；农户可以在承包期间依法、自愿和有偿转让土地使用权。而集体建设用地的使用权转移只有在“破产、兼并等情形”下才能够进行。这种产权制度导致了农用地不能直接的转变为建设用地，而是要先把农地的集体所有权转变为国家所有权，再用来进行国家建设。国家通过征用集体土地，再以出让等方式获取增值收益，为城市建设和国民经济的发展积累了原始资金。但这种土地产权制度结构单一，使原来的农地所有者——农民集体获取其应得的建设用地增值收益，显得非常不合理。
　　②土地收益分配体系不合理。我国《宪法》和《土地管理法》等法律明确规定了国家所有和农村集体所有两种土地所有权形式。按照土地所有权法权意义和经济意义相统一的原则，受法律保护的农村集体土地所有权在经济上应当得以体现。然而，在现实生活中，政府每年大量低价征收农村集体土地后进行出让，从而获取巨额级差收益，侵犯了农村集体土地产权主体的合法权益。现行农村集体土地的低偿征用制度，无疑违背了市场经济规律，侵犯了农村集体产权收益。
　　
　　③土地投入不同导致土地的增值收益不同，在体现上存在误导。土地投入包括两方面内容。一是随着土地农业利用过程中，农民对土地的生产投入，这部分增值收益体现在土地被征用时的补偿费用中。二是土地在被征用后政府将对土地的基础设施建设进行投资，政府征用后在一级市场上以高价出让，产生巨大的土地增值收益，其中固然有对土地投入的原因而导致的土地增值收益，但其根本不同在于土地用途转变，使短时间内土地收益体现巨大的差距。
　　
　　④土地征用法律界定不清。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移。我国《宪法》第10条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，这是我国实行土地征用的宪法依据。然而这里的“公共利益需要”尺度很难把握。土地征收是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府行政行为的实施。此时农地的农民集体所有权就表现为一种不完全的所有权，其处分权和收益权受到削弱，而收益权和处分权恰恰是土地产权中最重要的权能。