基于失地农民权益保护的农地产权制度改革

　　(四)土地发展权受限使农民无法分享土地增值收益
　　农地所有权权能的残缺使农民的土地承包权和转让权被严格限定在农业用途范围之内，农民无权随意改变土地的农业用途。这种制度安排客观上使得现有法律仅仅只能保障农民使用农地时的权利，当农地一旦通过土地征用转变为非农建设用地时，现行法律对农户承包经营权的确认和保护就会全部嘎然而止。而农地转为非农建设用地后，是按照土地城市用途的市场价格在二级土地流通市场上流转，引起农地价值增长。然而，目前的土地补偿标准既未考虑土地的间接使用价值、非生产性收益，也未考虑土地对农民的就业、社会保障及土地非农化后的增值因素，即未包含农地发展权的收益，其结果是将农民和集体拒之于土地增值收益之外。
　　
　　三、保护失地农民权益，完善农地产权制度的路径选择
　　
　　(一)保障农民集体的农地产权主体地位
　　从法律上明确并保障农村的土地归农民集体所有。明确农村土地所有权主体是农村集体经济组织，赋予农村集体经济组织以法定权利和民事权利，使之依法成为农村土地集体所有权主体。农民集体拥有农村土地的全部产权，包括土地的占有权、使用权、收益权、处分权和转让权。修正现行法律中关于农地所有权主体模糊的规定，明确将土地所有权界定到村级集体经济组织。在没有村级集体经济组织的社区界定为行政村，而在由行政村行使土地承包权的前提下，农户承包的土地区域范围应与之相对应。任何个人、组织和单位不得侵犯农民的土地产权。城镇建设和工业化要占用农民土地的，要征得农民的同意，给予充分的经济补偿，并且要妥善安置失地农民的就业和生活，保障农民的合法权益。政府的责任是明确界定和严格保护土地产权，不能代替农民行使土地产权。
　　
　　(二)给予农民长期稳定的土地使用权
　　从法律上明确并保障，在坚持农民集体拥有土地终极所有权的前提下，允许单个农户永久地使用承包土地。土地使用权的确立不再由集体通过分配的准行政方式进行，而是通过基于市场原则的合同方式进行，并将转让、处分、抵押、继承等农地产权束中一些无归属的权能与使用权合并，由土地使用者掌握，同时使制度安排长期化。如果农户获得了有法律保障的土地永久承包使用权，就有可能克服农业经营中的短期行为，增加农业长期投资，促进农业经济持续稳定增长。另外，国家还应制定和颁布土地承包权的标准合同，实施规范化的承包合同管理。合同内容应包括土地承包权限范围、承包期限、合约双方的权利义务、对违约的处罚等。
　　
　　(三)健全土地收益分配制度
　　首先，要严格区分公益性用地和经营性用地，并以立法形式明确界定“公共利益”的范围，杜绝以“公共利益”的名义侵吞农地转为非农用地的行为。其次，要提高征地补偿标准，完善征地补偿机制。补偿标准的确定要遵循市场原则，考虑土地的生产性收益和非生产性收益，以体现农地的市场价值；补偿方案不能由行政机关单方面作出，应由政府和农民双方平等协商确定；征地方案及补偿标准要与被征地农民见面，实行“阳光操作”；土地补偿收益主要归农民所有，各级政府不得层层截留。第三，规范征地程序。在现有土地征用程序的基础上，建立土地征用目的审查制度，强化征地公告、征地补偿安置方案公告及征地补偿登记制度，增加工作透明度。健全土地征用过程的社会监督机制，通过建立公众参与、公开查询、举行听证及举报等制度，加强社会对征地过程的监督，确保被征地农民的知情权、参与权和监督权。同时，要建立土地纠纷仲裁机制，明确申诉的程序和专门的仲裁机构，确保农民的申诉权，将土地征用纳入规范化、法制化的轨道。第四，要妥善安置失地农民。有条件的可以逐步将失地农民纳入社会保障体系，确保农民不因失去土地而生活无着落。
　　
　　(四)建立完善的土地流转制度
　　主要是建立和完善土地产权交易和使用权转让市场。在产权交易市场方面，主要是规范政府的征地行为，确保农户的合法权益。在使用权转让市场方面，主要是杜绝黑市交易，建立阳光市场，保护交易双方的合法权益。但不论是哪类交易市场，土地交易的主体可以是原始出让人和原始受让人，也可以是再转让人和再受让人。交易的方式可以是转包、托管、入股，也可以是土地合作社等。土地使用权转让的价格应当由土地市场的供求状况确定，不得人为设定。对用于经营性项目的土地，应当允许原土地所有者和承包者以土地作为资产参与开发和入股经营，以取得土地增值带来的收益；也可用土地增值收益建立土地基金，对失地农民实行最低生活保障制度。政府应当规范土地交易市场规则，组建流转服务机构，提供土地经营价值评估、法律文书、公证等公共服务，促进土地规范有序流转，从而有利于农民权衡转让农地的利弊，防止出现非理性土地流转，有效保护农民利益。
　　
　　(五)完善地方政府征地激励约束机制
　　为了规范政府的征地行为，尽量减少政府的“寻租”激励，有必要改革现行的相关制度安排，完善政府的激励约束机制。首先，改革政府官员考核制度。现行的政绩考核体系客观上形成了一种对地方政府滥用和泛化土地征用权的激励，必须进一步深化改革，建立健全新的地方政府官员评价指标体系，将农地保护、土地资源利用效率、经济可持续发展和维护农民权益作为考核领导干部政绩的重要方面，避免片面追求短期政绩、搞形象工程而过度征用和滥用耕地，有效减少以牺牲农地换取地方经济增长的诱因。其次，建立政府对土地市场权限的制度约束。将政府土地征用权限定在可操作的范围内，减少政府土地征用的自由裁量权。如严格限定行政划拨公共建设用地的用途和比重；打破政府对非公共目的土地征用的垄断和对土地一级市场的垄断等。最后，提高农民的组织化程度。现行的土地征用规则实际上是利益集团博弈的结果，整个征地过程中农民个体与政府和利益集团之间对比势单力薄，基本没有知情权和话语权，无法体现和保护自身的利益。农民组织化程度的提高，增强了农民在土地征用中的谈判能力，并且可以促使征地信息公开化。这在一定程度上可以监督并减少政府行为对公众利益的背离，保障农民的合法权益。
　　
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