基于失地农民权益保护的农地产权制度改革
[摘要]随着国民经济发展和城市化进程的加快，越来越多的农业用地转为城市建设用地，由此衍生了大量的失地农民。然而，受现行农地产权制度缺陷的影响，农民在失地过程中权益严重受损。因此，必须改革农地产权制度，为保护失地农民权益提供有效的内部激励和外部约束。
[关键词]农地产权制度；失地农民；权益
随着我国工业化、城镇化进程的加快，以土地为主的生产要素被重新优化配置，大量农村土地转为非农建设用地，大批农民失去了原本赖以生存和就业的土地，成为新时期出现的一个特殊群体——失地农民。由于失地农民文化程度普遍偏低、劳动技能单一、拿到的安置补偿费少、又享受不到城镇养老、医疗等社会保障，使他们成为游离于城乡社会之间的边缘群体，成为种田无地、上班无岗、低保无份、创业无钱的“四无”游民。诚然，失地农民之所以被边缘化，原因很多，但现行农地产权制度存在的种种缺陷是失地农民边缘化的深层制度根源。
一、农地产权制度的缺陷
(一)产权主体模糊
尽管我国现行法律规定，农村土地归农民集体所有。但是，现行法律对“集体所有”模糊的规定导致在现行农地产权制度下，“谁”真正拥有土地并不明晰。首先，“集体所有”是个人所有权基础上的共有?还是“集体组织”或“集体组织法人”所有，农民集体与农民个人到底是怎样一种利益关系?个体农民在集体中应当享有什么权利?诸多问题，法律都未作明确规定，使得集体与农民在权益关系上往往很模糊，形成“人人有权，人人无权”的局面，这种集体所有制下的农村土地也成了一种公共品。其次，法律虽然规定土地为农民集体所有，但“集体”实际上被界定为乡(镇)、村和村民小组三级，到底农地属于哪一级集体，现行法律规定较为含糊。最后，家庭承包责任制后，原先政社合一的乡(镇)政府的经济管理职能完全剥离，成了纯粹的一级行政机关；而过去的村级集体组织——生产大队也已解体，新的主要承担经济管理职能的村级集体组织尚未普遍建立；至于村民小组，并不具有独立的法人资格，这就使农村土地的产权主体带有明显的虚拟性，“农民集体”只是一个看不见、摸不着的抽象法律概念。因此，农民集体所有实质上是一种产权主体缺失的土地所有制。
(二)所有权权能残缺
《土地管理法》规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。这就意味着，一切组织和个人的非农建设用地，都不能直接从农地所有者手中获得，一切农地所有者都不能直接把自己所有的土地转让给用地者，而只能先由政府将土地征为国有。然后出让给用地者。同时，国家垄断了土地一级市场，对农村集体土地先征后让，虽然也给予土地所有者一定的征地补偿，但数额远远低于土地市场交易价格。这实质是国家凭借公共权力对农地产权主体的土地处置权的剥夺，从而使农村土地的集体所有权权能残缺。
(三)承包经营权不完善
我国农村土地权属关系中，农民拥有的土地承包经营权是从属于土地集体所有权的，而土地集体所有权事实上又从属于国家行政权利。这样，农民的土地承包经营权就完全取决于政府的意愿，处于不稳定之中。首先，承包期限不稳定。由于农民的土地承包权是以人均形式取得的，所以人口的增减变化成为了地方政府变更农户承包地的当然理由。据调查，大约30％已经和农民签订30年土地使用合同的地方政府非法调整或占用农民生产用地。其次，承包经营权权能不确定。农民的土地承包经营权是通过签订承包合同，由双方约定取得的，这就使土地的承包权具有一定的约定性和不确定性。而且，某些地方政府强制农民改变土地用途，农民对承包土地的经营项目无权自主选择，不能追求自身利益的最大化。最后，承包经营权结构不完整。我国的土地承包经营权主要表现为耕种权、部分收益权和极少量的处分权，是一种残缺的权利，导致农户在面临侵权时缺乏自我保护的手段和能力，也缺乏声张正义的权利基础。
(四)土地转让权缺失
我国土地转让分为所有权转让和使用权转让两种形式。农地所有权的流向是从农民集体转移到国家。在这种所有权流动过程中，土地的供给方是农村集体，需求方是国家，两者的市场地位和谈判能力严重不对称。政府处于绝对垄断地位，农村集体则完全如同局外人，无权就土地转让事项直接与用地方谈判，处于接受最后通牒的被动地位，因而土地征用价格普遍较低，致使农民利益严重受损。农地使用权的流转主要发生在农户之间或村集体与村外经济组织之间，并且是一种“地下”状态。在这种使用权流动过程中，由于农民个人拥有的信息不充分，土地交易数量小，市场规则不完善等原因，一般不能形成体现农地供求关系的均衡价格，从而损害出让土地农民的利益。而农村集体组织一般不具备作为全体农户经济利益代表的经济组织基础，因而也无法通过其决策行为来影响农地流转市场，这也会导致土地转让价格过低，损害农户权益。
(五)土地收益权残缺
土地收益主要包括农地产出收益和土地产权转让收益。2006年，全国取消了农业税，农地产出的分配格局开始向农民倾斜，但由于农资价格不稳定、成本上涨、农业经济效益低下，农地收益风险仍很大。同时，农村许多配套改革尚未启动、乡镇政府机构庞大、村民自治缺乏民主、农村教育和公共设施经费自筹等一系列问题尚未解决，导致乡村两级组织乱摊派、乱收费现象严重，农民负担反弹、利益受损仍在所难免。在土地产权转让中，国家单方面规定征地标准，并且规定国家征地的受偿主体是集体经济组织，而不是承包经营农户。在这样的制度安排下，国家低价征用土地后高价出售，剩下的又被乡村干部截留一大块，失地农民得到的收益仅占土地收益的5％～10％。他们根本无权参与征地补偿费标准和补偿费分割比例的谈判，无法分享农地非农化带来的土地增值收益，其土地收益直接受到集体性侵害。
二、模糊产权制度下失地农民权益受损
(一)产权主体模糊导致政府越权处分土地
由于农地产权主体界定不清，政府当仁不让地承担起产权主体的责任，行使起农民代理人的职能，按照自己的意愿处分土地，形成一种虽然不是出于农民本意，但事实上存在的农民和政府之间的委托一代理关系。然而，政府官员不是传统理论所假定的公正无私的“道德人”，而是追求自身利益最大化的理性“经济人”，在追求地位、权力、金钱和职位的过程中，其行为并不必然最大限度地追求社会利益。在土地征用净租金巨大且递增的驱动下，政府凭借行政权力侵犯农民土地权益。而作为农民和国家双重“代理人”身份的村级组织，其行为往往陷于机会主义的窠臼，难以有效保护农民利
益。农民仅仅是名义上的土地所有者，并不能与政府就土地征用讨价还价，有效对抗政府侵权，无法保护自身的土地权益。
(二)土地集体所有使农民缺乏维权动力
一方面，土地集体所有使农民平等地拥有对集体土地“人人有份”的成员权，能够保证农民失去土地之后通过村内剩余土地的调整重新获取土地。因而，即便农民感到土地征用中权益受到侵害，也会随着土地的重新调整、产权侵害的分摊而失去进一步维权的动力。另一方面，土地集体所有意味着单个农民的维权行动很难阻止社区其他成员对其维权成果的分享，尤其在这种维权行动能否取得成功还存在很大疑问的情况下，维权行动更容易产生“搭便车”现象。在这种情况下，很难形成农民维权的激励机制，面对限制性低价甚至无偿征占农地，无人出面进行干预和制约，必然导致土地权益受损。
(三)承包经营权不完善使农民权益流失
土地被征用后，失地农民获得的征地补偿标准是以征收土地的原用途为参照进行的。但农民所拥有的土地承包经营权使其只能在承包地上按照承包合同约定的用途种植各种农作物，不得用于非农建设，因此，农民也理所当然地接受征用农地所给予的原用途补偿费，补偿标准偏低。而土地集体所有权经济实现依存于户籍制度的村籍福利，也随着失地农民失业、户籍转为非农户籍而丧失掉。尤其是在经济发达地区，失地农民不仅失去了土地承包经营权，更失去了村籍所决定的集体优先就业、养老、医疗保障等福利。