试论中国农民养老保障制度的建立与国家责任

   农村社会养老保险方案没能与我国城镇居民养老保障方案衔接起来，无法有效地解决现在及今后一部分农民转为城镇居民后的养老问题，也无法真正解决目前业已存在的“准城市人”即农民工今后的养老保障问题。
    综上所述，我国农民养老保障在制度设计上的缺陷是造成农民加人农村社会养老保险行动迟缓、甚至放弃，使得农民的养老保障问题迟迟未能的解决重要原因之一。

    我国宪法第45条第一款规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”社会保障权是宪法规定的公民基本权利之一，是公民的法定权利;提供社会保障是国家在宪法中的承诺，也是国家和社会的法定义务，国家和社会有责任保障公民社会保障权的实现。权利的实现需要通过一定制度体系作保障，制度体系应包括权利构成制度、权利保障制度、权利救济制度。对于公民社会保障权的实现，国家的责任在于将公民公平享有的社会保障权融于国家的法律、行政之中，并在法律的基础上，提供制度，参与制度，建立机构以监督实施，保障制度的运行。制度的安排，明确与否、合理与否决定着权力能否真正实现。因此，农民养老保障权实现的关键还在于国家对制度的设计。对于农民群体，国家以设计农村社会保险制度的方式来实现农民的养老保障，这是农民养老保障方式的转变，是国家保障公民平等享有社会保障承诺的落实。但是，农民养老保障权利能否真正实现，关键还在于国家对制度本身的设计。
    三、构建农民养老保障制度体系的法律思考
    关于如何构建我国养老保障体系问题，一直有一种强烈的呼声，即走出一二元化误区，建立全国统一的养老保障制度。农村城市化进程的推进，农村劳动力的非农业化转移，也都在朝着消除二元结构社会的方向发展。但是，尽管一元化的社会保障制度安排更具有公平性、可操作性，就我国实际情况看，用一元化的制度来覆盖全体劳动者，在相当长的时间内都很难做到。一段时间内农村与城市的多元化社会保障制度并存是一个比较现实的选择。
    就如何实现农民的养老保障权，许多学者都在研究，各抒己见，提出了许多建设性的意见，本文在以上对制度化养老保障实施状况分析的基础上，从制度建设本身提出笔者的一点思考。
    (一)农民养老保障制度应兼顾国家责任与个人责任
    在社会经济转型中，农民养老保障由家庭保障为主转向以社会保险为主，是国家对农民养老保障的制度化安排，体现了国家从制度上肯定农民的社会保障权利，承认国家对农民提供社会保障的责任。但是经济发展水平决定了国家不具有把农民的社会保障全包下来的财政能力。因此，在城镇职工社会保障体系的改革中坚持的多渠道筹资，政府、企业和个人的三者负担原则，也应广泛用于农村的社会保障体系的建设中。与对城镇职工从企业保障向社会保障制度的转型中，特别强调个人责任不同，农民的社会养老制度的建立，应着重强调政府和集体承担的责任。例如，在现行的农村社会养老保险制度的设计中，国家、集体所承当的责任应更清晰化，该由政府承担的义务不容回避。将现行制度中国家采取对农村社会保障扶持政策的隐型承担义务，改变为具体的财政投人，在财政预算中确定下来。同时集体所承担的比例也应明确规定。来自国家、集体的支持是影响农民加人社会养老制度的重要因素，不能小看国家负担的作用，‘它的作用不仅仅是资金的投入，更起着承担制度风险的示范作用。在一定程度上，代表着制度的稳定性、权威性，也是增强农民对制度信心的激励机制。从农村合作医疗制度的崩溃到新型合作医疗制度能够普遍推广的转变就可以看到，来自于政府的重视和支持是农民社会保障制度建立、发展的根本和前提。
    (二)农村养老保障体系的建立可以按人群分步实施，并在制度建立时实现城乡制度之间的可互通性
    在农村、城镇二元结构社会中，建立农村、城镇相互割裂的止二元社会制度是人们思维的定势。户籍是二元社会划分的标准，农民的概念是以户籍来定义的，这是具有历史色彩的社会问题。虽然改革户籍制度的呼声越来越高，由于户籍制度与人们的日常生活还有密切的关系，还具有一定社会功能需要，在未来较长的一段时间内，户籍管理制度是不会消失的。但是要逐步弱化乃至取消与户籍相联系而导致各项制度的城乡分割。市场经济实现了劳动力的自由流动，农民的身份不断变化。当进城打工时，他们成为农民工人，回到村里种地时又成为农民，也可以成为农村或城镇的自由职业者，户籍制度对农民的影响必将消失。因此社会保障制度的建立不应局限于当前体制，应重视经济与社会发展的长期需要，考虑经济体制完善的需要，考虑农村城市化与工业化的趋势，建立一种适合农民的，以其职业特征、产业分工来确定的农民社会保障制度体系，摆脱户籍的影响。
    近些年，我国农村农民群体已经大体分化为较为固定的职业群体、外出打工群体、失地农民群体和务农农民群体几大类。农村乡镇企业职工、定职村干部、民办教师等被雇用阶层的职业群体，加人当地城镇职工养老保险制度;外出打工的农民工，有一些加人了务工企业所在地的城镇职工养老保险;一些地区实行了失地农民养老保险制度，对失地农民实行强制性保险;在家务农的农民则自愿加人农村养老保险制度;这些制度基本覆盖了农村人口。但是这些制度各自独立，彼此分离。这种相互分离的社会保障制度体系，还是不能适应农村人口不断流动、农民身份不断变化的需要。
    建议在社会保险制度的设计上，建立一种通算方法，使投保者在职业、身份变化时能实现保险制度间的转移。实现制度的互通既可以维持个人保险的连续性，也有利于加强制度执行中的严肃性。建立多层次、多元化制度，以可通算的方式实现制度的互通，是最终实现覆盖全体公民的社会保障网可以选择的有效途径。
    (三)加强制度法制化的建设，增强权威性和稳定性
    社会经济制度由计划经济转向市场经济，农民的社会保障形式最终也将实现向现代社会保障制度方向的转变，制度体系的基本架构正在搭建中。农民社会保障权利实现的关键是完善的制度体系，及制度的稳定性和执行的刚性，这有赖于制度的法制化程度。权利是法律之子，权力只有通过国家的法律规定并得到国家强制力的确认和保障才具有现实意义，才能真正得以实现。
    我国现行的农民养老保障的核心制度，即农村社会养老保险制度，其具体规定基本上属于地方的行政规范，在立法形态上处于较低层次，刚性和约束力都较弱，缺乏制度权威和有效规范，从而导致制度的有效性不高。制度本身的权威性、体制运行的公平性和管理程序的规范化是农村社会养老保险制度能否取信于民并持续发展的关键。因此农村社会养老保险制度必须要以立法为基础，以法律的形式规范国家(或社会保险职能机构)、企业和个人三方的权利义务，并法定保险费缴费比例、保险金给付和调整标准，法定保险管理费的提取和使用方法。从制度的建立、管理，费用的筹集、运营及保险金的发放等方面严格依照法律的程序进行，使其运作法制化、规范化，做到有法可依，加强社会保障各项制度的法制化建设应是国家未来努力的目标。