关于操纵汇率问题的对话
宋芳秀:2007年决定对1977年决定的修订主要体现在那些方面?
李庆云:2007年决定的整体架构有所变化,它分为三个部分。第一部分确定了基金依据协定第四条第一节对成员国义务进行监督的范围和方式。第二部分确定了成员国政策的指导原则,并确定了基金评价成员国是否遵守这些原则的需要考虑和讨论的情况。第三部分是检查的程序。
2007年决定在内容方面的变动主要体现在四个方面。一是检查的范围和方式有所扩大。二是进一步明确了汇率操纵的概念。三是将成员国政策的指导原则从三条修订为四条,新加的第四条为成员国应避免采用导致外部不稳定的汇率政策。四是将1977年决定中需考虑和讨论的六项指标修订为七项,并增加了“根本性汇率错位”等指标。
宋芳秀:2007年决定对检查的范围和方式做出了哪些规定?
李庆云:2007年决定在引入“外部不稳定”概念的基础上,扩大了基金双边检查的范围。1977年决定中检查的范围主要是汇率政策,而2007年决定中检查的范围包括汇率政策、货币政策、财政政策和金融产业政策。其他政策是否会受到检查,要看这些政策影响当前或将来外部不稳定性的严重程度而定。在基金双边检查的方式方面,对话和劝说仍然是有效监管的主要方式,不过基金将允许成员国之间进行政策选择的讨论。
宋芳秀:2007年决定在双边检查的原则方面有哪些规定?和1977年决定的区别具体体现在哪些方面?
李庆云:2007年决定的第二部分是第四条第一节项下指导成员国政策的原则(Principles for the Guidance Of Members’ Policies under Article Ⅳ, Section 1),总共包括四条。前三条和1977年决定中的二三条原则相同,即A)成员国要避免以妨碍国际收支有效调整和取得对其他成员国不公平竞争优势为目的操纵汇率或国家货币制度;B)如果有必要抵消无序状态,特别是在其货币汇率发生短期破坏性变动时,成员国应在外汇市场进行干预;C)成员国的干预政策应考虑其他成员国(包括所十预的货币所属国)的利益。其中A)中的规定是熏述第四条第一节的第三款。
2007年决定的重大改变之一就是第四条原则:成员国应避免采用可造成外部不稳定的汇率政策。根据基金组织给出的定义, “外部稳定”(external stability)是指成员国的国际收支状况没有也不至于引起破坏性的汇率波动。与外部稳定要求符合的国际收支状况应当:(i)经常账户整体上处于均衡水平,即不存在根本性汇率错位(fundamental exchange rate misalignment);(ii)资本和金融账户不致引起资本流动突然变动的风险。由此成员国在基金协定第四条的义务附加了保持“外部稳定”这一条。成员国的汇率政策、货币政策、财政政策、金融产业政策乃至其他政策,均须就其现在或将来对“外部稳定”产生的重要影响,受到国际货币基金组织的双边审查,以实现所谓的“整体稳定”(systemic
stability)。如果成员国的经常账户长期处于非均衡状态,则可认定该国存在“根本性汇率错位”并导致外部不稳定。 “根本性汇率错位”是2007决定框架下衡量外部不稳定的重要指标。
2007年决定还规定,第二条到第四条原则是对成员国的建议而非其义务。某一成员国不实施基金做出的某一种建议,不应构成该成员国违反了第四条第一节项下的义务的判断依据。
宋芳秀:在检查成员国是否遵守以上原则时,有一些方面需要彻底考察并可能有必要与成员国讨论。2007年决定对这些问题的规定有没有变化?
李庆云:2007年决定对这些指标做了修改,并从六条增加到七条,具体为:1)在外汇市场长期大规模的单向干预;2)出于国际收支目的,不能持续的、或带来过度流动风险的官方或准官方的借款,或连续和持续(长期)的官方或准官方的积累资产;3) (a)出于国际收支目的,实行、大力强化、或长期维持对经常性交易或支付的限制或鼓励性措施;3) (b)出于同际收支目的,实行或大力修改对资本流入或流出的限制或鼓励性措施;4)出于国际收支目的,实施用于非正常鼓励或阻止资本流动的货币政策和其他金融政策;5)根本性的汇率错位;6)大量和长期的经常项目赤字或盈余;7)由私人资本流动引起的,包括流动性风险的对外部门的巨火脆弱性。
从1977年决定和2007年决定的对照巾可以看出,2007年决定增加了第5条“根本性汇率错他”和第6条“大量和长期的经常项目赤字或盈余”。
宋芳秀:决定的检查程序包括哪些内容?认定“汇率操纵”的程序由谁主导?
李庆云:检查程序规定,各成员国应在本协定第二次修改生效日之后30天内把它在履行本条第一节规定的义务方面打算采用的外汀:安排通知基金,在外汇安排方面如有任何改变也应及时通知基金。成员国应和基金定期磋商。如果基金总裁认为某一成员国的汇率政策不符合汇率政策原则,他会私下非正式地和这一成员国进行交流,做出该成员国是否遵守汇率政策原则的判断,并根据程序将结果在一定时间之内向执行董事会反馈。从检查程序可以看出,有权认定“汇率操纵国”的是国际货币基金组织,而不是任何一个成员国。
宋芳秀:2007年决定对“操纵汇率”的认定做出了细化的规定,您如何看这些规定?
李庆云:2007年决定规定,如果成员国的汇率安排阻碍了国际收支的有效调整或取得对其它成员国不公平的竞争优势,就被认定是操纵汇率。只要基金认定以下两条:a)该成员国是为了保证其汇率的根本错位(以贬值方法);b)保证汇率错位的目的是净出口的增加,该成员国就是在谋取对其他成员国的不公平竞争优势。评价成员国是否操纵汇率(违反第四条第一节第三款)是基金的职责,基金的评价将依据所有可得证据,包括与有关成员国的协商。在证据不足的情况下,成员国就其政策目的的陈述会被假定是无辜的(be given the benefit of any reasonable doubt)。
虽然2007年决定对操纵汇率的规定较1977年决定更为具体,但是,由于根本性汇率错位的定义存在争议,汇率错位也缺乏公认的衡量方法,界定汇率操纵仍是个难题。
谁在操纵汇率和国际货币制度
战后国际货币制度的历史表明,美国在操纵汇率和国际货币制度上证据确凿,而且不受任何约束,这种状况在短期中难以改变,但在中长期里会逐步并最终得到改变。
宋芳秀:在二战之后的国际货币制度发展史上,曾多次出现汇率之争,您能否对此做一个纵向的梳理,以便我们能够以史为鉴,更好地理解和应对人民币汇率之争?
李庆云:我把二战之后的国际货币体系划分为三个时期,布雷顿森林体系时期为第一时期,牙买加体系时期为第二时期,2008年金融危机之后的后危机时期为第三时期。
第一时期初期,博弈主要表现为英美之争,美国在针对英国的斗争中取得了胜利。而后期主要表现为美国与法国等发达国家之争。1971年,尼克松政府宣布新经济政策,切断美元与黄金的联系,停止外国以官价用美元向美国兑换黄金,并征收lO%的特别关税,引起国际货币体系的大动荡,结果导致布雷顿平价制度崩溃。
在第二时期,美国借国际收支不平衡采取针对日本的策略,迫使日元大幅升值,美元贬值。广场会议之后的1985-1993年问,日元升值114%,美元贬值达53%。在此期间日本贸易顺差由555.9亿美元增加到1000多亿美元。而美国的逆差由180亿美元上升到1300多亿美元。
现今,在第三时期,美国又将矛头对准了中国,以中美贸易不平衡为由向中国施压,以国会的相关法案、行政部门的决定和定量宽松货币政策为手段操纵汇率和国际货币制度,造成热钱向其他国家流动,有触发贸易战和货币战的危险。
历史和事实表明,美国一贯地操纵汇率和国际货币制度,尽管它一直在凭借经济实力和霸权指责其他国家操纵汇率,并迫使其他国家改变汇率水平。美国在操纵汇率和国际货币制度上证据确凿,而且不受任何约束,这种状况在短期中难以改变,但在中长期里会逐步并最终得到改变,时间不在美国这一方,美国终究会回到它应占有的那一位置。
对汇率检查实行状况的评价
维持汇率制度的稳定是国际货币基金组织的职责所在,但基金在履行自己的职责方面可以说是力不从心:基金的职责之一是监督国际货币制度,但这一职责却从未实行;基金在汇率检查方面没有起到应有的作用;IMF的监督和检查原则的确定,主要体现美国的意愿。
宋芳秀:从上面的分析可以看出。IMF协定的条款和1977年决定、2007年决定在IMF监督和检查成员国方面做了比较详细的规定。但实际上IMF在监督汇率制度和国际货币制度方面是否起到了应起的作用?
李庆云:布雷顿森林体系时期,国际货币基金组织在维持汇率平价方面是起到了一定作用的。和布雷顿森林体系时期相比,当前基金的作用实际上是降低了,在履行自己职责方面可以说是力不从心。我主要从下面的三个方面进行分析:
第一,基金的职责之一是要监督国际货币制度,但这一职责却从未实行。IMF协定第四条第三节第一款规定, “基金应监督国际货币制度,以保证其有效运作,应监督各成员国是否遵守本条第一节规定的义务。”而2007年决定中的第1段写道:“根据基金协定第四条第三节第一款的规定,基金应监督国际货币制度以保证其有效运作,但是1977年决定和2007年决定都没有对这项职责的实施做出规定”。在另一处,IMF董事会2007年2月讨论1977年决定的文件中的第34段谈到, “正如法律文件中讨论的那样,基金的有关法律文件在如何确定成员国操纵国际货币制度方面并没有明确的规定”。基金既然将监督国际货币制度作为一项重要职责,但却没有真正实行,其原因足,有实力操纵国际货币制度的仅有美国一个国家,基金怎么能将矛头对准其第一大股东美国呢?国际货币基金组织在这方面有难言的苦衷,也是其力不能及。