浅论乡镇行政发展的路径选择——基于农村社会环境视角

　　农村客观环境要求农村必须存在具有能力的管理系统。广泛而不是局部、复杂而不是单一的农村公共问题的解决，需要农村地区具有完整的政府。据《中国民政事业发展报告(2004-2005))，2004年底，全国有县级政府2862个，村民委员会64．4万个，如果县级政府直接管理行政村，不计城市居民委员会，那么平均每个县级政府管理的村民委员会就达225个。如果县级政府直接管理行政村，必然导致管理幅度过大，而可能出现管理失控、服务空缺的情况。前述几种方式又难以符合农村实际，因此完整的乡镇政府长期存在，也就成为应有结论。事实上，乡镇政府的残缺性是造成农村许多问题的重要原因。通过改革，改变“压力型体制”缺陷，使乡镇政府取得相对独立的地位，成为职责权统一的主体，是乡镇改革的合理选择。在科技文明主导的时代，在奉行“城市偏好”的社会中，农村的发展必须由乡镇政府来推动，至少需要它为本社区提供公共产品、处理外部效应和促进经济增长。
　　2．转变行政职能，把为本地区居民提供公共产品作为乡镇政府的基本职能。
　　正确界定乡镇政府职能．是乡镇行政发展的关键。从农村现实看，乡镇政府要重新赢得农民的信任．提高合法性，必须尊重农民的主体地位，转变行政职能和管理方式。笔者在调查中感到很多农民对基层政府和干部不满，这种不满最强烈的说法莫过于乡镇政府和基层干部“无用而有害”。其实农民最无奈，他们的真正意愿不是不要政府，而是不想要不为农民服务，甚至坑农害农的政府。农民真正需要为农民服务，能够解决农村问题的政府。界定乡镇政府职能，以合理划分各级政府的事权和财权为前提，以农村社会环境的需要为主要依据。划分各级政府的事权和财政支出责任，要遵循(在转移支付之后)事权和财权、财政支出责任与财政收入功能相统一原则，可以不拘泥于政府本级征收的收入的数量，而更多地考虑国家总财力、政府管理能力和公共产品的属性、供给效率。以农村义务教育为例，属于全国性公共产品，应由中央财政(按照一定时期义务教育发展的基本标准所需要的费用数额)通过向农村基层政府转移支付的方式负担费用；而从效率看，发展义务教育的事权和责任适宜农村基层政府承担。中央财政和上级财政应当通过转移支付保证所有的基层政府给本地区居民供给最起码的公共产品。而乡镇政府应该承担自身管理能力允许而且能够最有效率地完成的职能。乡镇政府的基本职能应该是为本地区居民提供公共产品，承担起乡村发展规划、农村公共基础设施和农业生产基础设施建设、生态环境保护等任务，满足农村地区义务教育、技术培训、社会保障、卫生防疫、抗灾救灾、扶贫救困等需要。维护农村地区公共安全、市场环境和社会秩序。
　　3．撤并乡镇，适当扩大乡镇政府管理幅度。
　　农村现实决定了扩大乡镇政府管理幅度是可能的。随着农村经济、交通、通讯的发展，乡镇政府管理幅度可以适当扩大，乡镇政府在其可能管理的最大区域和人口范围以内设立。乡镇政府在尊重村民自治，对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助的前提下，可以(通过委托、台同等形式)依靠村民委员会管理辖区的某些公共事务。这样，确定乡镇政府的管理幅度，不妨以村民委员会数量为依据。从一些地方实践看，通过搬迁、并村，可以减少村庄数量。乡镇政府管辖地域和人口会随着辖区的村民委员会数量的增加而更大幅度地增加。从扩大乡镇政府管理幅度角度而言，实践中所进行的撤并乡镇的路径无疑是正确的。
　　如果乡镇政府管理幅度增加，县级政府管理幅度(乡镇数量)将会减少，而且造成现在乡镇政府问题的根子很大程度上在县级政府，那么县级政府的改革不可避免。或取消县级政府，或合并县市而直辖于省级政府未尝不可(改革后的县也可以使用其它名称)，这样，我国行政层级在省与乡镇之间将会减少
一级，行政效率将会提高。如同农村家庭联产承包责任制开启改革开放时代一样，科学的乡镇改革或许会为我国整个行政系统的改革创出一条新路。
　　4．合理设定乡镇政府规模，提高行政效益。
　　一般而言，政府规模取决于政府职能、财政收入、行政成本等因素。不能简单地认为乡镇政府规模越小或越大越好，而是要适应农村环境，高效率地促进农村发展，满足农民需要。在国家总财力所允许的整个国家行政系统的框架里，根据乡镇管理组织所扮演的角色及所承担的职能，设定乡镇政府的合理规模。乡镇政府最低规模按照提供基本公共产品(这部分公共产品的内容和数量、质量随着经济发展的水平而调整)必须的工作人员和机构数量确定。最大规模要考虑财政供养能力，经济发展状况和公共事务的复杂程度等因素。如果乡镇政府管理幅度扩大，那么把乡镇政府建设为完整的政府，使得其规模相对扩大(一个完整的乡镇政府比以前几个残缺的乡镇政府加县级部门的分支机构的规模可能会小许多)，但是通过“规模效益”，行政成本会相对减少，机构专业化、功能化和人员的专业化程度会提高，行政产品会增加，有利于提高行政效益。
　　乡镇政府规模应当具有动态性，这里有三个因素需要考虑，一是随着城市化进程，农村人口减少，乡镇政府规模会变得过大；二是辖区农村社区实现城市化，成为城市社区；三是随着经济发展，财力增加，对公共产品需求必然增加，需要的政府规模也会相应扩大。前者可以通过进一步扩大管理幅度，富余政府人员转移到城市政府解决；出现第二种情况，可以把乡镇政府转变为城市型政府。后者可以抵消由于人口减少而带来的政府规模过大问题。
　　从根本上来说，构建科学的乡镇权力运行机制，建立健全人民群众监督政府和政府向人民群众负责的有效机制，是乡镇改革的必然趋势。乡镇政府的问题，也不可能仅仅通过乡镇政府自身改革而彻底解决。形成高效、统一、效能、精简，造福农民，适应国民经济和社会发展的农村地区管理系统，有赖于整个国家政府系统的改革，有赖于民主政治机制的完善，有赖于歧视农村的制度因素的消除。