地方政府竞争对产学研合作的影响及对策建议

摘要： 基于政治利益和经济利益，地方政府围绕争取产学研合作的优势科技资源而展开竞争。竞争的方式和手段包括制度供给竞争、资金供给竞争、人员服务竞争等。地方政府竞争有利于产学研合作制度的完善、有利于降低交易成本，扩大产学研合作的范围，但是也会导致政府越位、阻碍区域科技合作。因此，需要通过转换政府职能、完善产学研合作的市场体系及机制建设和完善专家评审制度等来进一步规范地方政府的竞争行为。
关键词： 地方政府；产学研合作；区域科技合作

        0  引言
        在产学研合作过程中，政府具有其独特的作用。Curien（1989）从政府的态度和作法角度来对法案在促进产学研合作的作用进行了分析[1]。Leydesdorff and Etzkowitz（2001）、Etzkowitz（2003）则用三重螺旋理论解释官产学研关系的变化[2][3]。王飞缄和吕海萍等（2003）、游文明和丛曙（2004）、黄开胜和孙友松等（2004）、上海市科技发展研究中心（2007）则结合中国实际对政府在产学研联合中的影响进行了分析[4][5][6][7]。上述研究虽然从不同侧面分析了政府在产学研合作中的作用，但是并没有充分考虑到开放区域中的地方政府竞争行为对产学研合作的影响。
        政府竞争问题很早就引起了经济学家们的注意。斯密（Smith，1776）分析了政府税收对可移动要素和不可移动要素的影响，进而对君主和社会收入的影响[8]。研究政府竞争问题的代表性人物还有蒂布特（Tiebout，1956）、布雷顿（Breton，1996）、 Brueckner（2000）、Wagener（2001）、Conley and Konishi（2002）等[9][10][11][12][13]。何梦笔（2001）继承和发展了布雷顿等人的政府竞争理论并对政府竞争理论进行了系统的阐述[14]。何梦笔、李扬和冯兴元等（2002）、冯兴元（2001）则应用政府竞争理论研究了中国的现实问题[15][16]。有关政府竞争的研究主要是从税收、公共产品供给和经济增长角度来探讨的，没有深入分析产学研合作中的政府竞争行为及其对产学研合作成效的影响。笔者将政府竞争理论运用到产学研合作中来分析政府行为，提出在产学研合作中应规范地方政府竞争行为的政策建议。
        1  产学研合作中地方政府竞争的动机与内容
        1.1 地方政府竞争的主体与动机  地方政府竞争的主体包括各级的政府机构总体、相应的分支机构和其所属的官（职）员。地方政府支持产学研合作是因为产学研合作一方面与各级政府的职责密切相关，比如科技局、教育局等。此外，由于科技进步和科技成果转化会带动地方经济的发展和增加地方政府的财政收入，因而地方政府往往倾向于支持和鼓励产学研合作。各级政府机构参与到产学研合作中的动机包括经济的动机和非经济的动机，这些动机的集中表现就是官员和地方政府的经济利益和政治前景。当然，我们也不排除个个别政府官员借着产学研合作进行腐败的可能，但这会受到公众和制度框架的一定约束。
        1.2 地方政府竞争的内容  地方政府竞争的内容是围绕科技资源而展开，竞争的基本策略有两个方面：一是从外部争夺科技资源；二是减少内部科技资源向外流动并促进内部科技资源的整合和优化。具体来说，围绕产学研合作的地方政府竞争包括人才的竞争、优势机构的竞争、资金的竞争、优惠政策的竞争等。比如说，各级地方政府都制定了相应的优惠政策吸引留学归国人员到本地创业投资，千方百计吸引国内优秀学校和世界500强企业到本地办分支机构。同时，由于地方政府受到更高一级政府或中央政府的制约，因此向更高一级的政府机构申请优惠政策和资金支持就成为地方政府在产学研合作中竞争的另一个重要内容。比如说，一些地方政府围绕着建立产学研试验区和示范基地而进行着各方面的竞争。在863计划、211工程、985工程和国家科技进步奖等项目的竞争中也或多或少有地方政府的身影。
        1.3 地方政府竞争的手段  为了达到有效促进产学研合作的目的，地方竞争会充分利用其所能利用和控制的资源来采取各种有效的手段来进行竞争。竞争的手段可从不同的角度进行分类，本文将主要从地方政府在竞争中所提供的资源角度来进行分类。
        1.3.1 制度供给竞争  为更好地吸引优势科技资源并加强科技资源的有效整合，各级地方政府都制定了相应的政策措施来促进产学研合作。比如说，产学研合作专项基金管理办法，产学研合作发展规划、知识产权保护规定等。有的地方政府还成立了专门的产学研合作促进机构，负责产学研合作的领导和协调。
        1.3.2 资金供给竞争  在制定产学研合作的相关制度的同时，地方政府也对产学研合作提供不同类别的资金支持，如产学研合作专项基金，产学研合作的相应补贴，另有一些项目还有税收减免等优惠。
        1.3.3 人员服务竞争  人员服务竞争包括政府提供专门的咨询服务、组织协调及对外公关等方面的竞争。比如说，举办各种产学研合作的论坛、帮助向上级部门进行公关、开展区域科技合作等。
        1.3.4 其它竞争  其它竞争则涉及到与产学研直接或间接相关的诸多方面。其中，产学研合作的基础设施竞争是一个重要手段。比如说，建立产学研合作的交易平台、公共实验平台及其他资源共享平台等。加强交通、通讯等基础设施、提供土地优惠、开展科技奖励等也是竞争的一些常用手段。这些方面的竞争都会直接或间接地影响到产学研合作的成效。
        2  地方政府竞争对产学研合作的影响
        2.1 地方政府竞争对产学研合作的有利作用
        2.1.1 促进产学研合作相关制度的完善  产学研合作是围绕知识（信息）生产方面的合作。知识所具有的公共产品特性、不完全性、不对称性等都会影响市场机制的有效发挥，因而需要政府来弥补市场失灵，促进产学研合作的发展。地方政府制定相关的制度在一定程度上可以弥补市场调节的不足，更好地规范市场主体的行为。同时，制度和规则的制定也为政府的行为提供了程序化和可预期的约束，从而有利于政府行为的规范化和透明化。在一个开放的区域中，制度的优势是相对的，因而地方政府间的竞争会促使产学研合作制度的完善。这是因为如果某地的制度不利于产学研合作，则产学研合作的主体便可能会“退出”该区域而“进入”另一区域。另一方面，地方政府间的竞争也会强化制度学习机制，“好”的制度会很快地引起其他地方政府的关注和学习。
        2.1.2 转变政府职能，提高服务质量  地方政府的竞争给了每一个地方政府转换职能的动力和压力。地方政府只有进一步转换职能，才可能更好地促进产学研合作，分享产学研合作成果。政府职能的转换也是提高政府服务质量的一个重要方面。转换政府职能的关键在于更好地处理好政府和市场的关系。
        2.1.3 降低产学研合作的交易成本，扩大产学研合作的范围  产学研合作相关制度的完善和政府职能的转变将降低产学研合作的交易成本，强化产学研合作的有效运行，并扩大产学研合作的范围。这可表现为更多的产学研合作项目的开展、产学研合作实体的成立、产学研合作成果的交易等。
        2.2 地方政府竞争对产学研合作的不利作用
        2.2.1 不利于地区间的科技合作  地方政府为了自身利益可能会采取一些非正当的竞争手段，从而不利于区域间的科技合作。比如说限制内部科技资源向外流动，互相拆台，相互抬扛等。
        2.2.2 导致政府越位  政府在对产学研合作的干预的过程中，政府的作用会得到强化，从而造成政府越位，伤害市场主体的积极性，并容易使市场机制扭曲和滋生官员腐败现象。
        2.2.3 使产学研合作流入形式  竞争给地方政府造成压力，在一些情况下，特别是处于竞争不利条件下的地方政府为了达到数字上与其他地区相当的产学研合作的成效，便可能强行撮合一些并无实际意义的产学研合作项目，使产学研合作流入形式。另一方面，政府的全面介入也会强化市场主体的依赖心理和道德风险，千方百计地想从政府那里得到优惠政府和资金的支持，而并不真正地从事有价值的科技创新和促进科技成果的转化。比如说，某些高科技企业往往只生产普通的商品，而一些企业获得的专利也并无太多的实际意义。