关于基本公共服务城乡差距的制度成因及均等化路径

　　（二）城乡二元体制导致城乡基本公共服务不均等 
　　由于我国在相当长一段时期里受限于经济和社会资源的匮乏，强调效率优先的原则，实施城乡非均衡发展战略，因而拉大了城乡差距、形成了城乡二元的经济社会结构。在此背景下，宁波市各级政府长期以来优先把公共财政、社会资源更多用于城市公共产品的供给，而对农村公共产品供给的投入尚显不足，从而导致城乡公共产品供给的失衡。尽管宁波市近些年来加快了公共财政支出结构调整步伐，加大了对农村公共产品转移支付力度，但由于形成的历史欠账巨大，再加上难以从根本上消除城乡二元体制，在短期内改变不了城乡公共服务不均等的窘境。 
　　（三）公共财政体制仍不够完善 
　　目前，宁波市公共财政在公共服务均等化中的作用尚未得到充分发挥，表现为：城乡二元的财政结构仍未根本消除，公共财政有时未能体现公平性特征，反而产生一种逆向调节效应，进一步扩大了城乡之间的差距；财政支出结构仍不完善，教育、医疗、就业和社会保障等公共产品的供给支出尚显不足；转移支付制度存在目标定位不够突出、运行不够科学、总量依然不足等缺陷；财政法治化程度不够高，动态监管力度不足，降低了财政资金的使用绩效和公平化程度。 
　　（四）公共服务参与渠道不够通畅 
　　公共服务的多元供给机制研究探索不足，到目前为止，宁波市仍然以政府投入为主，缺少鼓励、引导社会资本参与公共产品供给的实质性有效举措，哪些领域应当由市场运作、哪些领域应当由政府投资不明晰，公共产品多元供给机制尚未形成。 
　　当前，我国社会结构形态发生了深刻变化，但政府社会管理模式还不能适应这种变迁的要求。长期以来，政府“单中心”治理状况尚未得到根本改变，社会资源高度集中，公共服务领域的行政垄断、事业单位垄断、国有企业垄断普遍存在，把社会资本、民间资源排除在公共服务领域之外，导致社会组织缺乏生存和发展的土壤，社会中介组织或第三部门还未真正成为政府职能转移的有效载体。 
　　按照公共选择理论，忽视引进市场竞争机制，无疑会极大降低公共产品和公共服务的供给效率，社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥，影响公共产品和公共服务供给的覆盖范围、数量和质量。 
　　宁波市推进城乡基本公共服务均等化的制度路径 
　　 
　　（一）尽快树立以公共服务为主导的执政理念 
　　树立以公共服务为主导的执政理论与党中央的政策相符。推进城乡基本公共服务均等化进程，符合和谐社会建设的需求、符合社会主义新农村建设的需求。城乡基本公共服务均等化的推进，是保障和改善民生的有效途径；在经济发展遇到困难的情况下，更要加大改善民生工作力度，多渠道扩大就业，加快完善社会保障体系，不断提高教育和医疗服务水平，切实解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，全力维护社会和谐稳定。 
　　宁波市把加强政府公共服务建设的重点放在解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题上，使经济发展成果更多体现到改善民生上，尤其要注重优先发展教育，实施扩大就业的发展战略，深化收入分配制度改革，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平，完善社会管理，维护社会安定团结。用加强制度建设来确保政府工作重点投入到处理公共事务、提供公共服务上来。重点是加大农村公共服务建设的投入制度；加大公共产品和公共服务的投入制度；坚持和完善法律监督和民主监督制度；科学、民主的行政决策制度；适合国情的公共财政预算制度；科学有效的社会危机管理制度；政府行政效能监察和绩效评估制度等。公共服务制度的创新还必须与企业制度、金融制度、投资融资体制以及财政税收等其它制度的创新相联系，逐步形成系统、相配套的现代公共服务制度。 
　　（二）建立健全农村公共服务绩效考核机制 
　　目前，宁波市总体上已进入以工促农、以城带乡的发展新阶段，全社会关心农业、关注农村、关爱农民的良好扭转趋势正在加速形成，作为沿海发达地区如何在新一轮农村改革发展、推进社会主义新农村建设中走在全国前列、做出表率，关键在于不断增加对农村公共产品的供给，进一步完善农村公共服务体系，提升建设层次。 
　　强化对各级政府和各部门的公共服务行政问责，加强基本公共服务均等化绩效评估，制定基本公共服务均等化评价指标体系，做好年度评价工作。加强基本公共服务均等化工作考核。对各级政府和政府各部门“基本公共服务均等化行动计划”年度实施情况，每年进行督查评估，并分别纳入市县党政领导班子和领导干部政绩考核体系，和省政府一类目标责任制考核。 
　　（三）改革完善公共财政制度 
　　首先，宁波市应建立以公共事业为导向的公共财政支出体系，优化财政支出结构，健全财政支农资金稳定增长机制，使更多财政资金投向农村公共服务领域。同时，将过去乡镇预算外资金、自筹资金和统筹资金全部纳入乡镇财政管理，增强乡镇财政能力。其次，要深化宁波市农村金融体制改革，建立多层次、广覆盖、可持续的农村金融支撑体系，逐步扩大农村基础设施建设和公共事业发展的稳定资金来源。最后，合理调整和改善宁波市财政支农资金的支出结构，加大在教育、卫生、就业再就业服务、社会保障、公共基础设施等方面的投入。 
　　宁波市需要完善政府间转移支付机制，特别在当前，财政转移支付资金应重点向落后地区、农村基层倾斜，提高落后地区、农村基层政府财力，以增强基层政府提供基本公共服务的能力。鉴于宁波市不同地区经济发展差距较大，单纯依靠纵向转移支付很难缩小不同地区的财力差距。需要结合宁波市新阶段主体功能区建设，建立较为合理的市域各区域的利益补偿机制。 
　　（四）健全市县两级政府分工负责机制 
　　首先，依据公共产品公益性涉及的范围，明确划分政府的事权。受益范围辐射整个市域的公共产品，由市级政府统一提供；受益范围主要是局部的公共产品，由相应层级的地方政府提供；具有利益外溢性的地方性公共产品则由市级政府和各个受益的县级政府共同提供。在此基础上，按照财权与事权相对称的原则，调整市县两级政府之间的财权分配格局。 
　　（五）创新多元化的公共服务供给机制 
　　宁波市应当遵循公共产品供给的基本规律，探索建立健全“政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力”的现代公共服务体制，逐步消除行政垄断和市场垄断，破除现行非营利机构管理的双轨制，建立城乡一体化的公共服务机制，要从根本上改变公共产品城乡二元供给制度，建立城乡统筹的公共服务供给制度。按照公共服务均等化原则，向农村和城市居民提供均等的公共产品和服务，改变农村公共产品主要由农民自己供给、城市公共产品则由政府负担的不合理现状，逐步实现公共服务均等化。 
　　宁波市应加快健全促进社会组织发展的相关政策，对提供纯公益性公共服务的非营利法人可实行全额的财政补贴，对准公益性的非营利法人可实行部分的财政补贴。同时，着力构建和谐互动的政府与社会合作伙伴关系，逐步改变公共服务供给的垄断局面，推行公开采购制度，以市场机制为杠杆，在私营部门、非营利部门等组织参与竞争中完成公共服务的供给，从而实现促进社会组织壮大与提升预算资源使用效率的“双赢”目标。