如何经营一座城市？
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
经营城市在这里就要求城市决策者站在更高更远更实的角度，以城市、社会进步、人民物质文化生活水平的提高为目的，以业主管理的身份将城区的土地、基础设施、公用服务设施等资源及资本推向市场，实现城市职能合理分工、功能互补，经济产业合理布局，共同构成一种和谐的力量，实现城乡人口合理、有序、快速的流动，促进城市化的迅速发展，推动城市和区域经济的整体协调发展。根据2000年第五次全国人口普查表明，我国市镇人口的比重为36.09％，比十年前第四次全国人口普查提高了近10个百分点。1998年世界平均城市化水平为47％，1995年发达国家和地区为75％，发展家为38％，最不发达国家为22％。与同期国际社会比较，十年来我国城市化一直呈较快增长势头，目前已接近发展中国家的平均水平。但在我国城市化水平大幅度提高的今天，如何将经营城市的理念引入到城市建设与管理中，已是当前亟待解决的一个全新课题。
一、经营城市是解决中国问题的现实选择
经过改革开放20多年的化建设，我国农产品供求实现了基本平衡，绝大部分工业产品供给能力充足。城市经济实力增强，基础设施建设大规模展开，奠定了经营城市的物质基础和条件;社会主义市场经济体制初步建立，全国统一的要素市场开始形成，城市住宅、教育、医疗、养老等各项改革不断深化，经营城市的体制障碍正逐步突破;大量转移到非农产业的劳动力已获得稳定的城市就业岗位，希望长期稳定地在城市工作、生活享受现代城市文明。可见，整个社会对经营城市的思想观念正悄悄地发生着变化，形成了加快推进经营城市的共识。
按照世界经营城市发展的一般，随着工业化进程的加速，多数国家城市的水平在30％至70％之间，处于城市化加速发展阶段。如，日本在1947年到1975年的工业化加速阶段，城市化水平从28％提高到75％，平均每年提高1.67个百分点；韩国在1960年到1981年的工业化加速阶段，城市化水平从28％提高到56％，平均每年提高1. 33个百分点。综合考虑人均收入、工业化、产业结构、就业构成、流动人口等关联因素，目前我国已进入城市化加速阶段。因此，正确把握发展阶段，适应客观规律和发展趋势，不失时机、积极稳妥地推进城市经营，是我国实现城市化和现代化必须完成的一项非常重要的工作。显然，经营城市既是推进城市化健康发展的要求，也是城市经济结构战略性调整的重要任务，是优化城镇结构，盘活城市国有资产存量，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大举措。
（一）经营城市是解决当前农民收入过低、增长乏力的必然选择。当前农业发展、农村经济、农民收入“三农”的问题，已从农产品短缺，转向农民收入过低和增长乏力，从而连锁影响到农村市场的开拓和内需不足等问题。造成农民收入过低和增长乏力的根本原因，还是农民过多。要增加农民收入，就应跳出主要依靠提价、增产、政府补贴的定式，转向主要依靠经营城市，创造更多的就业岗位，减少农民，达到提高农业劳动生产率和农业适度规模经营，进而从根本上解决“三农”问题。
（二）经营城市是解决当前内需不足、促进国民经济快速发展的持久动力。内需不足已成为制约目前以及今后几年我国经济持续快速增长的首要因素。内需不足的长期性、结构性、根本性原因，是经营城市不力，由此引发的是城乡结构严重失衡，城镇化滞后。内需不足，主要是最终消费需求不足；最终消费不足，主要是农民的最终消费需求不足。导致最终消费份额下降的主要原因是农村居民消费份额的大幅度下降。农村居民消费对经济增长的贡献份额，整个80年代基本在35％上下波动，90年代以后，降到了20％左右，减少15个百分点。如果说最终消费需求是我国经济持续快速增长的关键，那么增加农民的消费需求则是保证最终消费需求增长的关键。实施经营城市战略，会扩大消费需求，带动城市基础设施等的投资需求，从战略上为国民经济的持续增长提供持和强大的动力源泉。
（三）经营城市是实现经济、社会可持续发展的重要保证。通过经营城市，推进城市化进程，减少农民，可相应减少我国现有耕地承载的人口数量，减轻对生态环境的压力。实施天然林保护、退耕还林、退耕还湖等，是实现可持续发展战略的重要措施。但不减少农民，很难从根本上、彻底解决问题。尽管在粮食总量上我们已有富余，但砍林开荒、毁草开荒的那部分农村人口基本上都是贫困人口，多是生活在生存条件恶劣地区的人口。若能使进城农民腾出的耕地，变为从生存条件恶劣地区贫困迁移出来的贫困人口用地，砍林开荒、围湖造田、滥采资源等破坏生态的行为才能被彻底制止。经营城市也有利于节约土地和耕地资源，若转移2.5亿农民进入城市，以城镇人均建设用地，可节约土地1800多万亿亩，其中相当一部分可整成良田。农民变市民，更有利于接受更好的教育，融入现代文明，从根本上改变人口意识和文化观念，提高全民族的整体素质。
但是目前我国城市建设与管理过程中，仍还存在着不少的问题。一是城市趋同较为严重。在城市快速发展中，尤其是中小城市的发展，表现在城市形态、产业结构、建设方式的趋同化较为突出，重复建设严重，导致土地资源的浪费和资金的浪费。城市个性和特色不突出。二是城市结构不合理。50多年来城市得到快速发展，但东中西部发展很不平衡，城镇结构也很不合理。东部地区城市，以及小城镇都比较发达，基本上形成大中小相配套和衔接的城镇体系。而中部地区中小城市有了很大发展，但在区域经济中具备中心地位的大城市与特大城市较少；而在西部地区大中城市多数处在省会。三是在城市发展中“大而全小而全”的思想严重。缺乏区域协调和分工协作精神,如有的地区在不足500平方公里范围，各个城市都建设机场，导致效益低下，利用率不高，土地资源浪费严重。加之，部分城市产业基础薄弱，功能不完整，基础设施落后，环境污染严重，要素集聚、辐射和带动力不强，城市管理水平亟待提高等等问题,都迫切要求加快提升经营城市水平。
二、经营城市的基本思路
经营城市，首要的是应树立整体经营的理念，把城市作为一个资源聚合体。一方面合理地配置、最大限度地挖掘资源潜力，做到物尽其用，地尽其力；另一方面充分利用市场机制，盘活资源，以资源为资本，用资本吸纳资金，来解决城市发展中的“无米之炊”。同时，还应将城市管理与市场经济结合，使城市管理自身也融入城市经营的范畴，改变以往由政府独揽的城市管理方式，实现城市管理的社会化、化。
（一）规划。城市规划，是城市发展的龙头，是城市功能分区与空间布局的基石。只有规划得科学合理，城市才能健康发展，不走或少走弯路。在这里，建筑物是城市形象形成的基础，忽视了城市的规划与建筑管理，就等于放弃了城市管理。只有强化城市的规划与建筑的管理，城市面貌、城市形象才能出现个性与特色，才能有好的城市直观感。这就要求摆脱现代城市的“水泥森林”形象，摆脱浮躁与压抑的感觉，提高城市进入市场的吸引力和辐射力。实践证明，做好总体规划和各项具体规划，不但能规范城市发展，而且能使投资者建立信心，促进大胆投资。所以一个脏乱差的城市,以经济眼光来看，就意味着城市在贬值，这是国有资产的最大流失。
（二）盘活资产。城市资本运营的对象包括增量和存量资产。盘活存量资产，带动和支配增量资产，可以在一定程度上解开城市建设资金拮据的症结。世界银行在以“为发展提供基础设施”为主题的报告中，对不发达国家普遍缺乏基础设施，而且投资效率低下状况提出的研究建议，最主要的就是引入竞争机制和商品化经营。盘活存量资产就是对一部分原来国有投资形成的市政公用设施存量资产进行评估后，实施资本运作，存量折股，增量参股，通过产权转让、入股、拍卖，使用权出让，经营权转让，拍卖经营特许权，合作、合资等方式，提高资源配置效率。
（三）机制创新。由于基础设施经营多采取国有国营垄断经营方式，使得这些企业没有内在的激励机制和外在的竞争压力，加之定价的不合理，使得经营基础设施的企业运营效率低，服务质量差。借鉴一些发达国家的经验和作法，在城市管理中引入市场机制，通过企业的参与，由一般行政性管理转变为经营性服务。采取“谁投资、谁建设、谁经营、谁受益”的管理模式，积极吸引社会资金参与城市公用设施建设。逐步引导那些带经营性、商业性的公用设施管理部门走市场化运作、产业化经营发展、企业化管理和社会化服务的路子。
（四）可持续发展。正确处理经营城市与保护资源环境、生态建设的关系。挖掘城市现有潜力，实现城市建设由外延扩张为主向调整改造为主的转变，发挥规模效益，提高资源配置效率。笔者在这里十分推崇大连城市的经验,“不求最大,但求最好”,这是最大的可持续,从而使得城市成为一个便捷、空气清洁、适合人居、企业挣钱、温馨有爱的地方。同时注意加强文化遗产保护，丰富城市文化内涵，建设和发展各具特色的城市，促进城市化与资源、环境、生态的协调发展。
三、消除经营城市的体制和政策障碍
――创城市品牌。经营城市与经营企业一样，应有品牌意识和名牌战略,打造城市的个性和特色。如今中国的城市雷同太多，缺乏个性化,让人走了一城又一城,城城都一个样,成了名副其实的克隆城市。经营城市就要求突出重点、规模适度、增强特色、强化功能,根据城市自身的资源状况、地理环境、经济基础、文化历史背景，确立有利于城市的独特发展战略。要注意抓现代城市形象创新工程体系,即从城市物质空间环境系统、社会组织系统、市民生活系统等“三大系统”入手。一是城市物质空间环境系统的创新,主要是提高城市空间环境的品味，美化环境，塑造城市新形象。特色是一个城市的灵魂，没有特色，就没有魅力。城市特色的营建需要我们对城市的优势资源的充分认识和发掘；二是社会组织系统的创新包括管理系统及保障措施。“三分建设，七分管理”，要努力营造一个良好的、经济和社会环境，建立高效廉洁的城市管理机构和组织管理体系，以及多元化、社会化和企业化的城市管理机制；三是市民生活系统创新,主要包括工作环境、生活环境、市民意识与市民精神的创造,以全面提升城市文明水准。
――让土地流起来。社会主义市场经济条件下,土地是最大的存量资产,是政府手中最大的财富。经营城市,就是利用市场机制经营城市土地,最大限度地盘活土地资产,把自然资源转化为滚滚财源。首先，要推进城乡土地制度改革。应探索建立健全农村集体土地使用权的有偿使用和合理流转机制,积极鼓励离乡进城农民将原承包的土地使用权有偿转让,既可作为进城定居和创业的启动资金,又能推进农业规模经营。如要尊重农民权利,允许农民带地折股进城开发,允许农民进城种绿化,允许农民以土地与房地产商联手开发。经营城市应给农民生存权之路,这样才能从根本上解决三农问题,真正把城市做大。其次,政府要在确保耕地总量平衡和严格控制人均建设用地标准的基础上,满足城市建设用地。对城市用地应实行政府统一规划、统一征用、统一管理,让政府垄断城区一级土地开发市场,除国家规定外,企事业单位建设用地一律实行使用权转让、拍卖,通过土地转让、土地级差、土地隐形收入等获取建设资金。第三,概念营建，酿造热点，实施旧城改造。现阶段我国的房地产已不仅仅是建造一个房子、一个家，更重要的是营建一个社区、一个社会，处于“概念地产阶段”。营建概念，“主题开发”是在经过综合分析市场的基础上，赋予区域开发一个主题概念，从而挖掘需求，营建市场。成片规模开发要求给区域以特定的主题概念。如中关村开发标以“建设中国的硅谷、高科技园区”的主题概念，从而带来中关村的投资热潮。第四，强化耕地保护，挖掘用地潜力。当前应注意城市地下空间的深度开发与综合利用，安排一些适宜在地下的产业或工程项目，如仓储，需要恒温、恒湿、清洁无尘的工厂、实验室，停车场以及战备设施等。要进一步注意完善土地租、税、费，以及土地置换、农村宅基地管理、乡镇、企业用地、集体土地流转管理和开发区用地等管理。
――探索资产经营新模式。积极探索对市政设施在投融资、建设、使用、维护等全过程的体制创新，实现从政府投资行为到经营行为的转变。第一，加强城市公用事业的改革，坚持积极探索、稳步推进“行业管、社会办”的原则，在管住管网和线路的前提下，引入竞争机制，促进公用事业的，并区分不同类型，实施分类指导。对供水、供气、供热行业，按照建立企业制度的原则，积极创造条件，通过独立改制、引资改制、切块改制等形式灵活运作，逐步进行公司改造。市政维修、园林、环卫等事业单位，改组为市政公司、绿化公司、保洁公司，实行有偿服务、代办服务。第二，积极开展市政设施的资产化经营。可选择试点项目，由政府拨出必要的启动资金给一资产经营公司，由其向国内外融资完成建设。当项目建设进展到一定程度时，该公司即可转让部分股权套现资金，用此现金又可开工建设另一市政工程项目。进一步扩大市政公用设施有偿使用、有偿服务的范围，转让部分市政设施经营权，推行有偿使用。把市政公用设施上的广告权，路、街、桥等设施的冠名权推向市场，进行拍卖。积极利用外部资金加快城市建设，包括广告权出让、集中供热及供气、园林绿化建设、环卫设施建设、文化区建设等实施招商引资。第三，强化和完善政府对市政设施建设和经营的监督、管理。即明确政府对市政工程管理的职责，按工程建设分阶段管理，做到各司其职。按市政建设与经营程序，协调政府有关职能部门的管理权限，避免重叠交叉或管理脱钩现象。
――积极引入社会投资。要坚持市场化改革，充分发挥财政资金的导向作用，逐步形成城市建设投资主体多元化格局。从改革和完善城市财税体制入手，完善公用事业收费制度，逐步建立规范的城市建设资金保障体系。要合理制定政府投资范围，调整政府投资领域，加大对公益性基础设施和公共设施的投入。深化城市基础设施投融资体制改革，充分发挥市场机制的作用，吸收民间投资参与城市建设。鼓励各种社会资金投资建设和经营城市基础设施，探索特许权经营、BOT、BLT等多种方式。改革城市供水、供气、供热、环卫、公交等的价格形成机制，引入市场机制，逐步实行企事业分离，形成投资、经营、回收的良性循环，形成经营城市的投融资新体制。
――加快提高经营城市的综合能力与管理水平。
一是要彻底改变重建设轻管理的倾向。加强整体素质建设，增强服务意识，提高行政效率，全面提高城镇土地、市容市貌、风景名胜、道路、社会冶安、社区管理等方面的管理水平。要改变政出多门、多头管理的状况，鼓励非政府组织和广大市民参与城市管理，提高城镇管理的社会化程序。
二是要实现城市要素的优化配置。一是对小城市和小城镇，当前要突出解决好农民“离土不离乡”的问题。要注重为农业、和农民提供各种服务，吸引农业产业化龙头企业和乡镇企业在市区集中布局，发展农产品市场和加，形成本地的农产品加工基地、农产品集散中心和农业信息、技术服务中心。对中心城市郊区可适当调减粮食种植面积，重点发展占地少、效益高的外向型、都市型和生态农业，建立优质农产品出口基地，率先推进传统农业向现代农业的转变。二是加快传统工业的改组改造，当前着重要突破发展城市就是发展工业、建设工业基地的传统观念。一方面中小城市和小城镇要发展有优势的劳动密集型工业和为中心城市配套的工业，积极吸收中心城市转移出来的加工业。中心城市要在提升劳动密集型产业技术水平的基础上，重点发展高新技术产业、附加值高和就业容量大的制造业以及其他都市型工业，逐步淘汰和转移城市中心区污染重、占地多的工业,因地制宜发展接续产业和替代产业，促进形成新的增长点。另一方面现代经营城市的理念要求我们跳出工业，把加快发展第三产业作为城市产业结构调整的主要着力点，扩大总量，优化结构，拓宽领域，提高第三产业的增加值比重和就业比重。处于中心城市周边地区的中小城市和小城镇，要重视围绕大城市的需要，发展休闲服务、住宅和文化娱乐等服务业。中心城市要在继续促进生活发展的同时，加快改造传统服务业，重点发展保险、信息服务、物流配送、专业服务等现代服务业，增强综合服务功能。
三是要加强城市环境管理。按照国际上对可持续发展的认识,城市综合竞争力必须考虑经济子系统、社会子系统（包括人口）、生态子系统（包括资源与环境）三者的集成和匹配。但是与经济和社会发展目标相比,城市环境愈来愈重要。像东京、纽约、伦敦这样的全球大都市,以及像新加坡、香港、汉城这样的洲际性大都市,都先后提出了2|世纪建设生态或循环型城市的战略目标。面对这样的挑战,我们应主动走建设生态城市的发展之路。我们知道,城市环境主要包含生态环境，文态环境，社区环境,这三个层次的管理又是缺一不可的。生态环境的好坏，直接影响城市的生存与发展，是城市环境管理的首要任务。而文态环境是城市个性和特色的具体体现，也就是说，城市建筑要体现民族特色和文化内涵。因此，对城市文态环境的管理是城市管理的重要方面。社区是人与人交往和感性融合的纽带和基础，与社区安定团结紧密相连结，社区环境的管理是社会和稳定器。因此，城市环境的管理，对城市发展、城市形象的塑造，社会安定起着重要的作用。
四是要打破行政区经济。不合理的行政区划是阻碍城市经营发展的一个重要因素,随着城市通勤圈、通学圈、购物圈、产业分工圈的扩大,行政区经济对资源的有效配置、城市做大做强的阻碍增大,打破行政区划格局,探索实行以居住证为载体人口管理制度,并进一步明确各级政府间的分工体制,把职能重点从经济转移到行政服务、社会保障和社会福利上来。
总之,经营城市要从城市的宏观上，空间布局上，建筑特色与景观上统一考虑，使城市经济效益、社会效益和环境效益三者实行最佳组合和最大化。看来惟有契而不舍地加快经营城市的步伐，中国的城市化和现代化才能稳定健康持续地得到发展。
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