我国自然垄断行业管制机制改革探讨
摘 要：垄断行业的改革与政府职能的转变、法制建设、市场环境的培育分不开，自然垄断行业的管制机制必须随着市场竞争水平、产业结构和规模的做出适时的改革，从而不断调整政府与市场的关系。?
关键词：自然垄断；放松管制；管制机制?
中图分类号：F2标识码：A文章编号：1672-3198（2008）08-0077-02??
1 我国自然垄断行业管制机制改革的紧迫性?
在我国高速、平稳发展的战略环境下，目前面临的困难是内需不足、民间投资不足、居民收入差距扩大。特别是中、下收入阶层收入增长缓慢，对扩大内需具有明显的抑制作用。而目前的垄断行业，如电信、电力、民航等，普遍存在收费价格高、服务质量差、垄断利润高、及职工收入水平、福利补贴明显高于一般行业，认为的造成行业间的收入不平等。垄断行业的高利润与该行业职工的高收入是造成收入水平差距拉大的重要原因，垄断行业的高价格已经成为影响居民消费支出和生产的重要因素。如此现象持续下去，难以扩大内需及创造一个有利于高速发展的宏观环境。?
一些垄断行业普遍存在效率低下，竞争活力不足，进一步发展相当困难。我国发展下一步战略目标的实现，要求电信、电力、能源等垄断行业有所突破，为国民发展做出贡献。但现行的垄断行业往往是政企不分的管理体制，不改革不仅妨碍较为完善的社会主义市场的最终建立，而且影响基础设施、公用服务事业的发展乃至整个化建设的进程。因此，应尽快打破垄断，引入竞争机制、改革现有的法规和管理体制。?
2 发达国家对自然垄断行业管制机制改革的经验?
2.1 实行政企分开?
以电信业为例，除美国等少数电信私营国家外，世界上大多数国家原来的电信都是政企合一的。电信部门既管经营，也负责电信的规划和管理，所以在这些国家，建立电信业竞争机制的第一步基本上都是成立负责经营的电信公司和负责管理的电信管理局。这些国家中最早实行电信政企分开的是日本。其次是英国，1984年将原来的电信部门分为电信管理局和英国电信公司。法国和德国于90年代初政企分开。?
实行政企分开后，使管理部门与企业不再有利益瓜葛，管理部门公正的制定法规，监督法规的实施，公平的对待每一个竞争者。从而，可以真正起到打破垄断，促进行业快速发展。?
2.2 在传统的自然垄断行业中区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务，随着环境的变化适时剥离非自然垄断性业务?
大部分自然垄断行业是通过物理将生产者和消费者连接起来，连接投入了高昂的固定成本，巨额的固定成本是规模产生的主要原因，也是潜在竞争者的进入壁垒。对于自然垄断性业务采取在政府严格控制下垄断经营的方式，在满足社会需要的前提下实现“规模”，在非自然垄断性业务领域引入竞争机制，促使企业提高效率、降低成本、改善服务，实现“竞争机制”。?
2.3 企业的商业目标和社会目标相分离?
从上看，政府总是赋予国有企业和社会双重目标，使得国有企业一方面受其企业性质作用而必须追求商业目标，即追求盈利的最大化和自身的发展；另一方面为适应社会发展和稳定又不得不承担非商业性目标，如提供比本身经营需要的更多的就业岗位，承担普遍服务的职能。双重目标的存在，造成国有企业与非国有企业竞争条件的不平等，致使无法运用财务制度和其他评价纯商业目标企业的方法来评价国有企业，更无法追究其经营不善的责任。因此，为使国有企业提高运营效率，必须强化企业的商业目标、弱化非商业目标，尽可能把国有企业承担的社会目标分离出去。?
3 我国自然垄断行业管制改革中存在的问题?
我国自然垄断行业管制改革尚存的问题主要有：?
（1）在我国垄断行业中，至今还基本上实行政企合一、政府垄断经营的管制体制。这种行政性垄断是一种制度性、扼杀竞争机制的垄断形式，它明显区别于通过自由竞争、导致生产集中，最终形成的性垄断。他们运用种种手段构筑进入壁垒，维护本系统的垄断地位，一些地方政府甚至用地方法规将其合法化。其主要表现在：运用行政法规，控制新企业进入。不仅垄断经营主要业务，而且垄断相关产品。利用垄断地位，强制实行“捆绑销售”。?
（2）服务质量差且供给短缺不足以真正满足人民生产生活需要。自然垄断行业的性质特点决定了只有一家或少数几家企业生产和供给某一种商品。这使企业的地位明显上升，用户要想享受这种服务，必须通过这家企业才能实现，所以，消费者成了乞求者，而具有自然垄断性质的企业则成了施舍者。“门难进，脸难看”是对自然垄断企业服务态度的一个很好的描述。自然垄断行业在我国几乎都是瓶颈部门，存在严重供给不足且具有卖方市场的特点。自然垄断行业供给短缺从根本上来讲不是政府投入不够的问题，而是自然垄断行业动力不够，改革之后的问题。?
（3）规模不够支撑加入WTO后自然垄断行业残酷竞争的需要。我国承诺入世后开放一些垄断行业，这些行业面临着激烈的竞争，譬如电信市场、民航市场、运输市场、能源领域等均对外资实行程度不等的开放。这些行业通常是速度较快、市场规模较大、增长前景较好的领域，因而也吸引了众多外商极大关注，也就是说在这些领域国内企业必将面临国际大公司的强势竞争。规模偏小，效率又低，这样与国际巨头的竞争就失去了规模优势。
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4 重塑我国自然垄断行业的管制机制?
我国对自然垄断行业的政府管制与西方国家的背景完全不同。20世纪70年代在西方国家兴起的放松管制，针对的是在成熟市场环境中形成的政府管制，是内含在市场条件下政府性管制之中的。在我国,由于市场是由计划转变来的,自然垄断产业除了在很大程度上由政府控制外,还具有某些特殊性：(1)行政性垄断倾向明显。在向市场的转变过程中,原来有计划控制的资源配置权力逐渐转化在垄断里,形成行政性垄断,造成竞争与进入的壁垒。而行政性垄断是一种超壁垒，它的存在抬高了市场准入门槛造成了较高的市场进入成本。（2）自然垄断和人为行政垄断纠缠在一起。这使得我国管制性行业与自然垄断性行业难以区分。自然垄断中带有行政管制的倾向，而行政管制的矛头也通常指向自然垄断，自然垄断与管制型垄断时常并存于同一个行业中。针对这些特殊情况，笔者认为应该从以下几个方面重塑我国自然垄断行业的管制机制：?
（1）尽快出台反垄断法，确立自然垄断行业中的竞争规则，实现对自然垄断行业的依法管制。反垄断法对公用企业的规制行为主要有以下几种方式：①通过价格管制，禁止不合理的垄断高价。反垄断法是规范市场竞争的，反垄断机构对市场需求状况、市场准入及运行成本有更为全面的了解。在对公用企业的价格进行管制时，要充分发挥反垄断机构的作用。在价格管制中，可以采用空间比较、时间比较、成本与利润比较等多种方式，来判断公用企业所提供的产品或服务的价格是否合理。②禁止交叉补贴。一个占据市场支配地位的企业出于打败竞争对手和限制竞争的目的，大幅度的降低竞争产品或服务价格，同时提高垄断产品或服务的价格，在竞争性行业中受到的损失通过垄断业务得到弥补，称之为交叉补贴。反垄断法明确禁止内部业务交叉补贴行为，规定企业必须将其自然垄断业务与非自然垄断业务相剥离组成独立的法人实体。③禁止强迫交易或搭售。我国目前是通过《反不正当竞争法》来对强迫交易或搭售行为进行规制。但笔者认为，强迫交易或搭售实质上是缺乏有效竞争，为竞争不足，由反垄断法规范更为合适。④设立中立而权威的监管机构。依据反垄断法设立的监管机构是自然垄断行业所必需的协调机构。
（2）进一步转变政府职能，真正实现政企分开。我国垄断行业改革与放松管制首先涉及的是政府职能的转换，与之相适应的是：一是取消或改造计划体制下的行政“监管”，推进市场化，减少行政垄断；二要解决政府职能的重新定位，即适应市场的需要，建立起比较完善的、有利于产业的政府监管体制和有效的产业政策管制机制。按照发展社会主义市场的要求，政府及有关部门通过出资人代表对国家出资兴办和拥有股份的行使所有者职能，不再直接干预企业正常的生产经营活动。处于垄断行业的企业应进行规范的公司制改革，健全责权统一、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构，对所有者的净资产承担保值增值的责任。?
（3）导入竞争机制，提高效率。实行政企分开以后，国有企业仍然在市场上占据绝对的垄断地位，要提高效率，还必须放松管制，导入竞争机制。在自然垄断行业应扩大多种成分规模，培育市场竞争主体。多种成分的进入，能够缓解自然垄断行业资金短缺、投资不足的局面。此外，民间资本的进入还能够有效的促进在自然垄断行业建立竞争机制、投资约束机制和风险控制机制。从总体上而言，自然垄断产业具有自然垄断性，但在特定的自然垄断产业中，总是既有自然垄断业务，又有非自然垄断业务。在自然垄断产业导入竞争的一个基本思路是，区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务。对于自然垄断性业务，应该只允许一家或极少数几家企业经营。把自然垄断性业务从其他业务中独立出来，作为政府管制的重点，并引入激励性管制方式，以刺激垄断企业提高效率；而对于非自然垄断性业务放松管制，鼓励多家企业进入并展开竞争，逐步实行竞争性经营，充分发挥竞争机制的作用，促进产业效率的提高。?
（4）放松管制与强化监管相结合。如美国的电力行业改革后，政府仍保留了部分行业规制。输电与配电环节由于具有明显的自然垄断的特点，因此由各级政府保证其垄断经营。对发电环节的规制主要是在环境保护与安全方面。英国在国际贸易局设立了电力工作组作为政府宏观管理部门，制定政策、法规和规划，并对有关电力的对外贸易、对外投资等负责。这些国家的实践表明，政府应在自然垄断没有消失的领域继续实行管制，而在自然垄断已经消失的领域为促进竞争而进行相应的管制。?
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