国资委：国有资产管理的新里程

［摘  要］：国资委的成立突出了国有资产委托代理关系链条中第二层委托代理关系，解决了长期以来我国国有资产管理中“出资人缺位” 和“多头管理”的问题。当前，为了保证各地国有改革的深入进行，国资委需做好立法；合理界定中央和地方政府对国有资产的产权行使边界；合理界定经营性国有资产与非经营信国有资产的边界以及建立专业的国有资产管理队伍等工作。再来，国资委是为了适应我国社会主义市场体制改革的需要而建立的，它的建立是一种国有资产管理体制的象征，而不仅仅是一个过渡性机构，对我国未来探索国有资产管理具有十分重要的意义。 

［关键词］：委托代理；国资委；国有资产 

    共产党第十六次全国代表大会提出将继续调整国有经济布局和结构作为深化经济体制改革的一项重大任务。决定将国家的股东权利集中在一个国有资产管理机构，根据中华人民共和国第十次全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，国务院批准成立了国有资产监督管理委员会（国资委），国资委的成立是十届人大通过的诸项机构改革方案中，最引人注目也引起议论最多的新机构，它的挂牌成立标志着“国家所有、分级行使产权”的新体制，将取代已实行50多年的国有资产“国家统一所有、地方分级管理”的模式，也标志着中国的国企改革开始步入“深水区”，同时，也标志着我国对国有资产管理的认识和实践进入了一个的新阶段。   
    一、国资委的成立强化了国有资产委托代理关系链条中第二层委托代理关系，适应了我国社会主义市场经济的内在要求 
    依据委托代理关系，我们可以将整个国有资产委托代理链条大致划分为三个层次。第一个层次就是全国人民作为委托人将全民所有资产委托给国家代理。但是，国家是一个抽象、综合的范畴，其具体运行过程主要由政府来承担，由此，政府代理全民资产便成为国家所有制的逻辑选择。此时，政府作为全民资产的代表，将面临两种选择：一是将所有权和经营权集于一身；二是只控制所有权，交经营权于国有企业。经过我国建国以来，尤其是改革开放二十多年来的实践经验表明：将所有权和经营权集于一身的做法不利于国有企业优势的充分发挥。所以，在社会主义市场经济条件下，政府只控制所有权而将经营权交给企业，是我国经济发展过程中的明智选择。因而，产生了第二层次的委托代理关系，即：政府将国有资产委托给国资委代理。第三个层次就是政府通过国资委以委托人身份把国有资产委托给企业代理经营，实现国有资产的保值增值。但是在实际运作过程中牵涉到五个方面：“全国人民——人民代表大会——国资委——资产控股和经营公司——国有独资企业和国有控股企业”。对于最终端的企业来说，国资委是出资人；对于国资委来说，企业是受托的国有资产经营者。 
    国有资产委托代理链条中的三级管理模式是适应我国现阶段社会主义市场经济条件下国有资产管理的选择。尤其是处于第二层委托人地位的国资委，它作为专门的国有资产管理机构履行出资人职责，而且是管人、管事、管资产三结合。这是一个权责统一的国有资产管理机构，它不再仅仅是一个“账房先生”，而是一个“东家”，从而突破了对国有资产和国有企业经济职能和职能的认识误区。具体地说，国资委的主要职能是，依照《中华人民共和国公司法》等和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；代表国家向部分大型企业派出监事会；通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管；拟订国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度，依法对地方国有资产管理进行指导和监督；承办国务院交办的其他事项。有关专家更形象地把国资委称为国有企业的“老板”。由此，一个经政府授权，对国有资产进行监督、管理的机构，将使国有资产有了责、权明确的管理者和责任人，结束了过去饱受诟病的国有资产“所有者缺位”“出资人虚置”“多头管理”的状况，实现了两个转变，即：国有资产委托人由集中转变为分散，中央政府不再是国有资产唯一委托人，地方政府也成为国有资产的所有者代表；另一个转变就是在国有资产委托人内部，所有权权能的行使由分散转变为集中，结束了过去那种“五龙治水”的不利局面。今后，如果再有国有资产流失等现象，至少在理论上有明确的责任人可以追究。作为国有资产所有者的一分子，公民将可以目标明确地对国有资产的保值、增值状况进行监督。虽然由于监督渠道的曲折，可能使这种监督显得过于间接而力度有限。但因为有明确的责任在肩，国资委将自觉地完成对国有资产的“看守”之责，并实现其保值、增值。同时，随着各级人民代表大会制度的完善，对国资委的监督也将有制度化的保障。各种相互制约的条件共同作用，过去那种国有资产大量流失却没有明确的责任人，因而百姓无从了解更无法监督的现象，有希望得到根本改变。 
    二、当前国资委亟待解决的几个问题 
    国资委的成立虽然从理论上解决了过去那种出资人虚置和多头管理的不良状况，但在现实操作中显然不会这么简单。积以往几十年历史而在国有资产方面形成的资产、企业、政府之间的错综复杂的关系，在一段时间内不可能剥离清楚，于是国资委在相当长的时间内，都不可能成为一个清清爽爽的以“运营资本”为主要手段的国有资产的“老板”。基于此，在国有资产管理体制改革过程中，单纯依靠内在约束国资委是很难实现国有资产保值增值的，结合当前实践，要实现国有资产管理效率的真正提高，目前需要做好以下几方面的工作：第一、国家要建立和完善相关的法律法规。市场经济是法制经济，新体制更是强调法治，要求在实践经验的基础上，由国家制定法律法规，一切依法办事，严格执法。让国有资产管理体制改革措施做到有法可依、有章可循，在完善《公司法》的基础上，建立新的《国有资产管理法》，在法律的基础上构建新的国有资产管理体制和运营框架。鉴于制定法律比较复杂，也较费时，可以先由国务院制定法规。国有资产管理体制改革关系重大，必须先定规矩后动作，切不可擅自动作乱刮风。由于涉及面广，问题复杂，只能先易后难，先粗后细，自上而下有条不紊地进行。当前，各地国有企业改革正在深入进行，资产重组、产权交易活动不少，所以国有资产管理法规需尽快拟定出台，以更好地指导国有企业改革规范进行，更有利于国资产的保值增值。   
    第二、合理界定中央和地方政府对国有资产的产权行使边界。中国国有企业数量众多、国有资产总量庞大，合理确定中央和地方政府对国有资产的产权关系，是事关国有资产管理体制的基本问题。在当前形势下，由中央政府统一享有国有资产的产权已不实际了。因为我国现在已是分级财政体制，每级政府都有用“自己”的财力形成的“自己”的资产。另外，在过去国有企业演进过程中，资产关系的复杂化、企业职能的地方化也使地方政府产生了产权方面的要求。所以地方政府享有相应的所有者权益应该是情理之中的。但十六大确立的国有资产管理体制改革方案中并没有提出国有资产“分级所有”，因此，国有资产将不会也不可能全部划归地方所有，地方政府不可能彻底、完全的行使产权。所以，中央和地方政府之间必须确定产权行使边界。而且边界要定得适当同时要明确化。若边界太窄，则不可能激发地方政府的积极性，更不利于国有资产利用效率的提高。若边界含糊，那么权责不明、“多龙治水”等不良现象的重演就是不可避免的。具体说，中央政府只需保留以下几项对国有资产的权利：（１）确定国有资本控制范围的权限。进一步收缩国有资本的控制范围，国有资本的退出是必然趋势，但从哪些领域退出、在哪些领域继续保持控制的决定权应该掌握在中央政府手中。（２）确定国有股转让、出售的规则和程序的权限。中央政府应制订统一的国有股转让、出售规则和程序。国有股转让出售应有利于国有资产利用效率的提高，采用公开的、竞争性的程序。（３）规定国有股转让出售收入的使用方法的权限。中央政府应统一规定国有股转让出售收入的使用办法，规定这些收入的使用方向和范围。（４）确定统一的资本预算格式和程序的权限。中央应制订统一的资本预算格式和程序并须经同级人大的严格审议和通过，地方政府依照执行。 
    第三、合理界定经营性国有资产与非经营信国有资产的边界以及分别管理。国有资产是以国家作为出资者而形成的、并在法律上得以确认属于国家的资产。我国现存的国有资产按其属性来说，可以分为两类：一类是经营性国有资产，另一类是非经营性国有资产。二者区别在于前者是资本类（要求价值增值）的国有资产，后者是非资本类（不要求价值增值）的国有资产。对待这两种不同的类型的国有资产，需要合理界定，甄别对待，分类管理。经营性国有资产所在的行业是竞争性行业，有些从国际竞争的角度看是竞争性行业，但对我国国民经济来说，算是具有一定战略性的支柱行业，国家需要保持一定程度的控制。经营性国有资产不存在国家专门投资的必要性，应该用企业价值的尺度进行评价和管理，主要考察投资的效率、经营者是否为股东创造了价值。它们应该由非政府机构来管理，在政府这个层次上而不是在政府内部做到“政企分开”或“政资分开”；非经营性国有资产与政府管理国家的职能高度相关，涉及国家安全、垄断和公益性，存在于特殊行业之中。其特点是承担了国家发展战略中不可缺少的任务或公共服务任务，但不具有经济价值，行业的盈利性不足，私人企业不愿干或干不了，而必须要由国家力量、以独资的形式来经营。考核这类国有资产，主要看它们完成政府任务的情况，它们是否给社会提供了满意的服务；其次，才能看它们是以什么样的成本来提供服务的。这类资产应该由政府直接进行管理。 
    第四、建立专业的国有资产管理队伍。社会主义市场经济条件下，我们要在竞争性行业中建立一套行之有效的国有资产管理体制，是一件既无古人，又无同路的工作，这是历史交给我们的一个艰巨任务。那么，能否把创新性工作完成好，在技术性环节上就要看我们能否建立起一个好的管理队伍，能否通过适当的激励来保证这个队伍的工作效率，能否通过严格的约束机制保证这个队伍的廉洁。任何事都是由人来操作，由人来完成的。所以在一套新的管理体制被推出、一个新的管理机构被建立之后，他们是否运行的顺畅有效，在很大程度上除了要看新的制度或机构在设计和安排上是否合理有效之外，关键还要看能否聚集一批在相关工作上最有智慧的人去做这件事。所以，为了保证国有资产管理体制改革能够不断取得进展，必须建立新的用人文化，促进国有资产经营者队伍的优胜劣汰，吸收第一流的社会成员进入国有资产经营的事业中去。具体来说就是，一是建立一套有效的选聘、考核、激励和约束国有资产产权代表人的制度。一方面要打破行政级别，选择真正有经验的专业管理人员来担任国有资产的产权代表人；另一方面对于经营性国有资产，就是要根据业绩考评的结果来决定产权代表人的权力授予和考核，要以成败论英雄，对经营失败者给予严厉的惩罚，给成功者以高比例的奖励。二是明确国有资产产权代表人及其助理的身份性质，他们不是一般的政府公务员，也不是传统意义上的国家干部，而是凭借其能力受聘于国资委的“职业经理人员”。三是增加失败成本，创造对所有经营国有资产人员的约束机制。四是对于国有企业的职业外部董事，要建立必要的选拔、工作轮换制度，减少腐败的可能性，同时加强监督的效果。   三、国资委去向何方
    改革开放以来，国有资产管理和国有管理一直是改革的关键问题，国资委的成立是在改革的实践过程中摸索出来的，它的产生是中国社会主义市场经济条件下的必然产物，顺应了潮流。那么，在以后的国有资产改革进程中，国资委是将只作为权宜改革利弊而存在的一个过渡性机构，还是作为一种国有资产管理的体制而长期存在?这是一个值得仔细斟酌的问题。无庸置疑我国的改革需要我们建立的是国有资产管理体制而不仅仅是一个机构。首先客观上国有企业长期存在，使得我们必须建立一个适应改革要求的国有资产管理体制。目前，我国国有资产的存量总数为10万亿之巨，并且很多企业都是属于关系国计民生的战略性产业之中。这些企业在维护国家经济安全、提供就业机会、保证利税上缴方面都发挥着巨大作用。我们目前既没有大规模有效操作民营化的经验，也不能明确看到一旦进行了这样的工作，后面会有什么样的前景。俄罗斯的改革经验也给我们提供了某些警示。另外，即使在今后国有经济如愿地退出了竞争性领域，在中国这样的中大国里，国有经济也可能会在较大范围的非竞争性行业里生存。再来，随着我国市场经济体制的日益完善，国有资产的存在也是国家为了克服“市场失灵”而对经济活动进行干预的有效措施。这就意味着中国的国有企业和国有资产会在较长一段时间里存在，并作为经济生活的相当大的基础。那么国资委作为国有资产和国有企业的出资人也将会随之在较长一段时间里存在并发挥重大作用。
    其次就是主观上，国资委本身的价值取向就必然使得它成为一种国有资产的管理机制和体制。一是从价值目标上来说，国资委的价值目标具有双重性质，一方面是国资委负责对国有资产的保值增值，这是上文阐述过的经营性国有资产所必须具备的特征，它存在于竞争性行业之中，以利润最大化为直接出发点；另一方面是国资委对国有资产有效使用，这是对非经营性国有资产而言的，它具有涉及国家安全、垄断和公益性，以实现全社会福利最大化为根本目标。第二从工作目标上来说，国资委的工作目标则是三个：一是国有经济的战略性结构调整，这是目前深化中国经济体制改革，完善社会主义市场经济体制的首要战略目标；二是国企改革，推动企业间的兼并、联合、重组，推进企业股份制改造，鼓励国有大型企业引入国内外战略投资，鼓励有条件的国有大型企业境内上市，实现投资主体多元化，促进国有资产合理流动；三是履行出资人职责，保障出资人权益。就是不断完善国有资产管理体制，使国有经济布局和结构调整的行为主体和责任主体将更加明确。无论是价值工作目标还是工作目标，只要国有资产存在，作为出资人代表的国资委它的存在就具有现实意义。 
 　

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［1］陈清泰：《建立国有资产管理、监督和运营体制》，载《经济社会体制比较》2001年第4期。
［2］胡家勇：《构建国有资产管理新体制》，载《经济学动态》2002年第1期。
［3］王宝库：《中外国有资产管理模式比较研究》，载《经济学动态》2003年第1期。
［4］刘远航：《我国国有资产管理体制的模式选择》，载《经济学家》2003年第2期。
［5］李江涛，杨磊：《国有资产管理的“两个转变”和委托代理链条的收敛性》，载《中国经济》2003年第5期。
［6］宁向东：《国有资产管理与公司治理》，北京，企业管理出版社2003年版。