国有资产管理体制改革不是长久之计？
来源：岁月联盟
时间：2010-07-03
一、问题的提出
除深沪等地之外，我国现行国有资产管理模式是1988年伴随着国务院改革家国有资产管理局的撤并，在国有资产管理体制改革的进程中形成的一种模式，可称之为“五龙治水”模式。在这种模式中,由财政部门行使国有资本金、收益及产权等方面管理职能；由经贸部门对国有企业行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定、国有企业的破产管理、兼并、改制等监管职能；国家计划部门行命名基本建设投资管理职能，组织部门、大企业工委行使选择经营者的职能；劳动部门掌管企业工资额的审批。一般认为，这种多头管理模式存在的弊端是：目标与社会目标的冲突；政企不分、政资不分；产权分割等。因此，人们倾向于认为应在沪深的“三层次”模式（国有资产管理委员会，国有资产经营公司和国有资产控股、参股企业）的基础上改进，形成所谓管资产、管人、管事相结合的，权利、义务、责任相统一的国有资产管理新体制。由于“五龙治水”模式是一些市场经济国家采用的模式，所以，也应该认为它是一种比较适应市场经济要求的模式。那么，我们又是为什么要否定它呢？这是因为，与其他市场经济国家不同，我国的国有经济要在国民经济中发挥主导作用，而从实际看，我国目前的国有资产仍然非常庞大，也不可能在短期内减少到发达市场经济国家那样的水平，仅保留在公共部门和垄断部门。（王宝库，2003）这使我们产生了这样的疑问：难道国有资产管理体制改革只是一种权宜之讲，而不是长久之策？与此相关的几个问题是： 第一，如果我们管不到这么庞大的国有资产，那么，奢谈国有资产管理体制改革又有何意义？第二，国有资产管理体制改革是不是可以离开整个经济改革、特别是产权改革单独进行？第三，国有经济和国有企业定位到底在哪？第四，“三层次”模式如何不能解决现有问题，那改革不就是在形式上建立所谓现代企业制度呢？在分析和回答这些问题之前，我想回到《资本论》，澄清长期以来人们在所有制认识问题上的模糊和误解。
二、从马克思的产权理论看国有制和国有经济
马克思在《资本论》中对所有权的运动进行了考察，众所周知，在第一卷有一个：：“从资本主义生产方式产生的资本主义占有方式，从而资本主义的私有制，是对个人的、以自己劳动为基础的私有制的第一个否定。但是资本主义生产由于自然过程的必然性，造成了对自身的否定。这是否定的否定。这种否定不是重新建立私有制，而是在资本主义时代成就的基础上，也就是说，在协作和对土地及其劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制。”(资本论第一卷832)这就是说，马克思认为未来社会，也就是共产主义社会的经济制度是一种“个人所有制”！这也是马克思对共产主义所有制的概括。我认为，马克思的“个人所有制”理论对我们今天的改革具有重大的指导意义。结合马克思的其他论述，根据我的理解，所有权的运动有这样几个基本阶段： 第一，劳动与所有权直接合一的原始状态的原始所有权。我们知道，在原始状态下，劳动与所有权是直接合一的，劳动本身就是占有过程，土地等是天然的，劳动的产品自然属于劳动者，实际上不存在真正的或排他性的所有权，也可以说是“劳动所有权”。 第二，以自己的劳动为基础的小生产中的次生的所有权。这种所有权，自它产生后就长期存在，也用不着我们去剥夺，它的增减是由生产发展本身所决定的。 第三，劳动与所有权完全分离的资本主义的所有权。这种所有权正是在剥夺小生产中的所有权中发展起来的，而这种经济剥夺与生产社会化对小生产的侵蚀是一致的。也只有在资本主义的生产方式中，劳动与所有权才完全分离，产生了真正意义上的纯粹的私有制即资本主义所有制。这是分工和商品生产发展的结果。马克思一般所讲的所有权，就是这种所有权，也即真正的与剥削关系同义的私有权。社会主义所要剥夺的就是这种所有权。 第四、劳动与所有权在社会化大生产的基础上重新恢复统一。那么，马克思为什么称这种形式为“个人所有制”呢？这是因为，从经济关系本质上来讲，个人所有制指劳动者占有自己的劳动成果那样一种没有剥削的关系，这种关系也存在于原始的“劳动所有权”与小生中的小私有权中，所以是恢复这样一种经济关系。但是，这种恢复不是“个体劳动”，而是“在协作和对土地及其劳动本身生产的生产资料的共同占有”（即生产社会化）的基础上的恢复，是一种联合起来的个人所有制。这种恢复有三种形式，即资本主义股份公司、工人自己的合作工厂和国有制。资本主义股份公司和工人自己的合作工厂，马克思认为：“资本主义的股份企业，也和合作工厂一样，应当被看作是由资本主义的生产方式转化为联合的生产方式的过渡形式，只不过在前者那里，对立是消极地扬弃的，而在后者那里，对立是积极地扬弃的。”（资本论３－４９７-４９８） 资本主义的垄断必然导致的国家干涉，到恩格斯写作《反杜林论》的时代，国家干预已得到很大发展，所以，恩格斯作了较多的分析。周期性的经济危机日益表明：“一方面，资本主义生产方式显露出自己无能继续驾驭这种生产力。另一方面，这种生产力本身的日益增长的威力要求消除这种矛盾，要求摆脱它作为资本的那种属性，要求在事实上承认它作为社会生产力的那种性质，”在这种情况下，“资本主义社会的正式代表－－国家不得不承担起对生产的领导。”（选３－２１７）在页下的注释中，恩格斯对“不得不”作了一个说明：“我说‘不得不’，因为只有在生产资料或手段真正发展到不适于由股份公司来管理，因而国有化在经济上……已成为不可避免的情况下，国有化－－即使是由目前的国实行的－－才意味着经济上的进步，才意味着由社会本身占有一切生产力方面达到了一个新的准备阶段。” 不过，在国有化中，“资本关系并没有被消灭，反而被推到顶点。但是在顶点上是要发生变革的。”（选３－３１８）资本主义的生产方式“日益把巨大的社会化的生产资料变为国家财产，同时它本身就完成这个变革的道路。无产阶级将取得政权，并且首先把生产资料变为国家财产。”“国家真正作为整个社会的代表所采取的第一个行动，即以社会的名义占有生产资料，同时也是它作为国家所采取的最后一个独立行动。那时，国家政权对社会关系的干预将先后在各个领域成为多余的事情而自行停止下来。”（选３－３２０）当然，由于世界历史发展的不平衡性，无产阶级革命夺取国家政权实际上是在资本主义不发达的落后国家首先发生了，或者是与反对世界资本主义的扩张、侵略相联系而发生革命夺取国家政权的。在这些国家，无产阶级建立自己的国家政权。之后，就利用它的强制性，采取没收、收买等办法剥夺了一切官僚资本、外国资本和私人资本，建立了大一统的国有制（传统的集体所有制并不具有直接合作制的性质，而是“二国营”），私人资本全面和彻底地转化为国家资本。在这里，国有化并没有真正的内生的“不得不”， 并非生产社会化本身的要求，而主要是外生的“不得不”，即是为了剥夺私人资本，是为了集中力量反抗帝国主义的侵略和维护民族独立。虽说我们的国家仍然管理着经济事物，也需要保留一定的国有制，但也意味着，我们的国有制主要是剥夺资本主义私有制的手段，同是也因此成为新的公有制基本形式的原始积累形式、外生形式，这就是说，国有制本身还不是公有制的基本形式，我们应该将大多数国有制交给社会，再转化为非国有的公有制的基本形式、内生形式。（朱正国，1996c） 三、国有和国有定位问题
从马克思产权理论对国有制的理论出发，我们探讨一下国有企业的定位问题。正确定位是搞好国有资产管理体制改革的前提。我们坚持国有经济的主导地位，主要理由是国有企业由国家控制，可以承担社会责任，是维护社会公平和稳定所需要的。这当然是对的，我们不可能想像能由私营企业来承担社会责任。但是，如果又让国有企业坚持资产保值增值和盈利目标，就会使国有企业无所适从。从企业来讲，如前所述，则有了推卸任何一方面责任的灵活而充分的借口。这是不符合市场经济规范的。公认的看法是，政府与市场各有自己的优、缺点，互相不能完全代替。政府弥补市场的不足，比如，社会需要但市场做不了的事情。为什么市场做不了呢？大多数情况是因为正常情况下赚不了钱，不能赢利。政府正是通过国有企业来弥补这个不足。这就是说，既然能赚钱，盈利的非国有部门愿意提供和能够提供，这也包括越来越多的公共产品，就让给市场，国家不与民争利；相反，既然不能赚钱，盈利部门不愿经营而社会需要，自然就由国有部门来提供。这就意味着，国有企业的定位不是经济目标，而是社会目标，不能盈利，恰恰是不能赚钱！有人说，从生产力、实现资源优化配置的目的来说，“国有制是实现资源优化配置的手段”。这本身没有错，但是，我们同样也可以说其他所有制是实现资源配置的手段，甚至政府本身也是资源配置的手段。“手段论”似乎并没有帮助我们具体把握住国有制的特殊性。实际上，国有制作为优化资源配置的手段，本质上是“纠正市场缺陷”。应该认识到，国有制本身不可能成为任何一种正常社会的经济基础或基本所有制形式，相反，它的性质，它的运作都决定于市场中的基本需要（基本的所有制形式的要求）。一方面，我们的国有制虽然是剥夺私人所有制的手段，却并非直接就是公有制。它是向基本公有制形式发展的过渡形式，或者说是公有制的原始积累形式。就资本主义国有制来说，它实际上是大私有制，反映了私有制内部的分裂、对立和自我否定。另一方面，二，国有制表现为社会整体利益服务，但资本主义的国有制是更多地为私人所有制或资本所有者的整体利益服务，而社会主义国有制是更多地为公有制（基本形式）、为劳动者服务。因此，社会政治目标是国有企业的本质。要理解这个问题必须把握如下几点。 第一， 由于这里的政治也是经济的集中体现，所以，这个社会政治目标也实际上是集中的经济目标，或者说内含经济目标，它既表现为社会宏观经济目标，也表现为社会长期经济目标。也可以说为经济发展提供比较稳定和公平的条件。 第二，实现社会政治目标也要遵循成本最小原则，在这里，国有企业和整个国有经济的管理显得极为重要，需要认真作深入研究和进行大胆创新。其实，从某种意义上来说，国有经济作为国家政治的手段、体现形式，它本身就表现为国家管理的经济成本，其效益即宏观的、长远的经济效益或社会政治效益——维护社会经济秩序和社会发展稳定等。 第三，如果国有企业的目标不是单一的，而是多元的，企业就得对社会目标和利润目标进行甄别、权衡和选择，政府对国有企业的效益作评价同样也要做这项工作，这就会带来高昂的信息成本、磨擦成本，并引起决策行为上的摇摆，反而提高了整个国有经济的运作成本。第四，既然国有企业表现为国家对社会进行管理的成本，那么，当然是越少越好。但国有经济的具体比重则是要根据实际需要进行调整，能小则小，宜大则大。
四、“三层次”模式存在的问题
“三层次”模式的理论基础是代理理论，但是，这种运用是“生硬”的，因为，作为国有和作为自然人的初始代理人的关系性质是根本不一样的（朱正国，1996a）。全体公民作为所有者或初始委托人是无行为能力的，它无法作为契约的一方来谈判签约，行使契约规定的权利和履行契约规定的义务；而且，由全体公民到中央政府，到各主管部门再到企业经理，规模太大，层次太多，产生搭便车现象和代理（监督）成本过高问题，监督缺乏积极性和无效。在这种情况下，作为初级代理人的政府必然成为事实上的委托人。然而，政府目标是多元化的，即使经济效益不佳，政府亦可作出各种解释以推托责任。更为重要的是，政府或其主管部门的监督是由政府官员具体操作的，这就产生了所谓“廉价投票权”问题，政府官员与代理人的“合谋机制”将取代“约束”机制，双方联手算计国家，造成国有资产流失。因此，希望通过统一的国有资产管理局和构造众多的国有资产运营公司或机构，由其向企业投资入股，将国企改造为股份公司，建立所谓企业制度，是似是而非的，它不能解决问题，而仅是问题的转移（朱正国，1996b）。这主要是因为，国家作为所有者并不能由这样的层层代理关系得到落实。其实，统一的国资局只解决了政府目标多元化问题，因为国资局的确可以只专注国有资产的保值增值了，有了一个专职的“婆婆”。但国有资产无人负责，缺乏有效监督的问题依然存在。直接和表面看，企业这一层似乎已有作为国家股东的许多国有资产运营机构来代理和监督了，然而，这些机构又是由国资局来监督的，于是，过去企业中存在的问题又在这些机构中重新出现了，这些国家股东对企业的监督积极性和合理性也就大打折扣了。这就是说，过去的国有企业相当于现在的国有资产运营公司，传统国有企业中存在的问题在这些公司中照样存在，这里只是将问题由原来的企业转移到经营公司中。当然，由于资产经营公司存在这样的问题，它们自然也不可能有效负起对其参股的国有企业的监管，在这样的国有企业建设现代企业制度也就只能是表面形式上的。因此，在“三层次”模式下，要么是由资产经营公司所代表的国有大股东控制，但他们与过去的国有企业一样，是不可能负起责任的。要么是分散的国有股，它们坐企业的“便车”，企业则由所谓“内部人控制”。这两种情况都不可能保证国有资产保值增值。
五、产权改革中的国有资产管理体制改革
实践证明，国有企业就是国有企业，是不可能真正实现政企分开的，中外概莫能外。政企分开是为国企改革错开的一贴药方，政企分开形成的“权力真空”或“约束盲区”，为某些当事人化公为私提供了可趁之机，这其实是国有资产流失和低效率的普遍的、真正的主要原因（朱正国，1996b）。所以国有企业改革的合理操作方向应该是科学管理、加强管理，政企分开针对的应是大部分“放开”的国有企业，目标是创建公有制的基本形式，它不再是国有企业了，大部分应该改造为非国有的公有制企业，小部分也可能过参股入股坐坐非国有企业的“便车”。只有坚决和大力推进经济体制改革，特别是国有企业产权改革的前提下，我们才谈得上国有资产的管理体制，它针对的也就是保留下来的少数国有企业，其办法则是“五龙治水，看少管好”。因为，国有企业既然有社会目标，自然就要通过各个国家管理部门来协调对其要求，就需要各主要部门的分工监管，治理，以更好地实现其社会政治目标。各部门对国有企业的管理会有很多需要研究的问题，但所有管理的一个基础是管理，所以，下面谈谈我对会计制度的看法。在国有企业和国有资产的管理上，早在90年代初，笔者就提出向国有企业（实为所有企业事业单位，也可以扩大到所有企业、机构）外派会计（财务总监）的办法，但当时被人嘲笑是天方夜谭。几年以后，这一做法却推广开来。不过，委派会计的做法存在许多问题，这也是笔者预计到的，所以，当时还提出了另一设想，即建立代理会计制度。所谓会计代理制，就是由政府（或其财政部门）和企业之外的第三者来充当国有企业的财务总监。这第三者是具有独立法人地位和专业资格的会计事务所等服务机构。代理有两种形式； 一种形式是委托会计服务中介机构，再由这些服务中介机构委派会计人员具体代理企业财务总监职务，国家主要对中介机构进行监督和管理。代理会计的薪金即服务费用，可根据企业的会计业务量由财政支付给这些服务机构，财务总监再从服务中介机构领薪。为了提高服务效率，对于国家来说，则是为了降低监督成本，这些会计人员可同时兼任多家国有企业财务总监职务。另一种形式是在城镇建立若干会计中心，委托它们办理全国国有企业（甚至是全部企事业单位）的会计业务和结算业务，显然，这种形式所形成的监督更严格，也更有利于整个国有资产的统一运作，更适应建立公共财政体系改革发展的需要。随着技术的发展，这种形式更值得采用，它既便于监督，又便于企业利用会计数据。当然，无论何种形式，代理会计主要是财务会计，而企业仍然可以建立自己的会计部门（如管理会计）。会计代理制的好处是明显的，就前一种形式而言，就有以下几点（朱正国，2003d）。首先，“外派”会计的身份变了，工作意识也就变了。因为在这种会计代理制度下，“外派”会计不是政府官员，而是中介机构或其代表；同时，国家或财政没有直接任命企业财务总监，而是由企业自主选择。由于这种“外派”会计身份的变化及其与政府与企业关系的变化，他们的意识也就只是按章办事，履行自己应有的职责，既没有必要与企业经理人员合谋，也没有必要与他们对抗。这就避免了由国家集中委派的传统的会计委派制度下可能出现财务总监作为政府官员干涉企业自主经营的可能性。目前，由于财政部门没有那么多注册会计人员，所以也从会计事务所等机构聘请会计担任企业财务总监。显然，由于这里的会计人员的代表政府的身份以及与政府与企业的关系（由政府委派）并没有变化，它不是我们所说的代理制，况且，它也不是一种规范的制度。其次，代理会计违规，其所在的会计机构的信誉将受损，会计机构很可能因此失去它的服务市场而无法立足。所以，这些会计服务机构必定会努力约束其所属的会计人员，促使他们尽职尽责当好企业的财务总监。再次，代理会计人员受到双重监督。一是因为国家或财政还要对这企业进行审计检查，对财务总监的工作情况进行检查和监督，所以，这些“非政府的”财务总监必须向国家或财政负责。二是向其所在的会计机构负责。这种来自不同方面的双重监督对代理会计的工作是有力的约束。实际上，如果某个财务总监有重大违规现象，则意味着其会计师资格将被取消，其会计和总监职业生涯将从此结束。这些财务总监断不会轻易冒失业的风险——这是经过专业训练才得到且高报酬的职业。 最后，这些财务总监与委派会计不同，他们的经济利益与其对监督企业的评价结论是否独立、客观、公正是挂钩的，因此他们有监督积极性。由此可见，这种会计代理制在企业与政府之间起着一种“隔离”作用，并能保持适当的平衡，能有效避免财务总监与企业经理的合谋和对抗，使财务总监们真正负起受企业和政府双重委托对企业进行监督的职责。即会计代理制既能够满足国家对企业进行财务监督的要求，又尊重了企业的自主权，更好地避免传统的委派会计制存在的一些问题。可以认为，财务总监的代理制是一种有效的制度安排。
：
马克思、恩格斯（略）王宝库：国有资产管理、监督、运营新体制探讨，财政研究，2003
（3）；朱正国：两种所有制所有者与代理人的关系及涵义，怀化师专学报，1996
（4）；朱正国：两权分离并非改革良方，学消息报，1996年9月6日；
朱正国：产权结构重心转移与社会主义劳动股，学术研究，1996
（6）朱正国、康就升：改革现行委派制，建立会计代理制，广东经济经济管学报，2003（1）
上一篇：财务体制创新探索与实践
下一篇：国资委：国有资产管理的新里程
