从社会政策谈中国老龄化问题的对策

摘 要：从面临的人口老龄化压力谈起，对目前学界关于中国养老保障出现的问题与对策进行回顾，并在此基础上尝试从更广泛的社会政策角度，对当前面临的人口老龄化压力提出对策建议。
        关键词：社会政策;老龄化;对策
        一、“未富先老”——中国人口老龄化的压力
        人口老龄化，是指老年人口在总人口中的比例逐渐上升的过程。根据联合国科技文组织制定的标准，当一个国家60岁及60岁以上的老年人口超过该国家总人口的10%或者65及65岁以上的老年人口超过该国家总人口的7%，那么该国家就进入“老年型国家”的行列（刘家强，2004）。这种人口类型的变化既可以是由年龄金字塔底部的少儿人口增长减慢所造成的，也可以是由顶部的老年人口增长加速所导致，人口学中称之为底部老龄化和顶部老龄化。2000年人口普查结果显示，我国65岁及以上老年人口占总人口的比重已经达到6.96%，我国已经进入老龄化社会（陈晓莉、杜小燕，2007）。而且，在我国由于计划生育政策的实施和人口平均预期寿命的延长，底部老龄化和顶部老龄化同时“夹击”，使我国老龄化的程度进一步加剧，趋势也越发严峻。
        当然，必须指出的是，人口老龄化是社会发展的必然产物，每一个国家在发展到一定程度都要进入老龄化社会，而且一旦出现老龄化，几乎每一个社会领域都要受到它的影响。发达国家的人口老龄化已经历经了一个世纪之久，相较之下，中国的人口老龄化不过是一个开始。因此，人口老龄化的到来并不是一件可怕的事情，我们应该对其有一个比较客观的认识，不能“谈老色变”。但是如果探究中国的国情，人口老龄化在中国有着它特殊的含义。
        多维网最近刊发了记者陈湘的编译报道，认为中国的老龄化超前于化。文章引用《纽约时报》记者Howard W.French 的报道说，以上海为例，上海是个以生活节奏快、超现代化闻名于世的大都市，充满年轻和活力。但是，一个少有人知道的事实是：上海人口的平均年龄是全中国最高的，而且正在迅速老化（转引自刘耳，2006）。根据上海社会院的研究资料，这个城市人口的20%至少在60岁以上，这在中国通常是男性的退休年龄。而且由于这个年龄段的老年人正以每年新增10万人的速度发展，退休人口成了上海人口中增长最快的部分。预计从2010年到2020年，60岁和60岁以上的人口每年将新增17万。到2020年，上海大约1/3的人口，以现在的比例，就是1 360万人年龄会在59岁以上，这将完全改变城市的社会结构，给城市的经济与带来新的巨大压力。这种变化的范围远远超出了上海。从全国来看，目前年龄超过60岁的人口占总人口的比例是1/10，2030年将为1/4，而到2050年，每三个中国人就有一个超过60岁（郭敏，2007）。
        于是，基于以上的种种正在面对或即将面对的问题，人们的养老出现了不可预知的风险，学者们和政府政策制定者们也开始日渐关注中国养老的社会政策问题，不同的学者们针对现有社会政策存在的问题，如何调整现有的社会政策以及如何完善养老保障来解决老龄化问题提出了各自的见解，比如建立健全养老保障等等。
        二、中国养老保障的再思考
        其实，不管是讨论中国养老保障存在问题还是解决对策，人们应对老龄化的社会政策都是以这样一个观点为前提的：中国的生育政策再加上传统的“孝”的观念，会使未来处于工作年龄的人不堪重负，因为很多家庭中一对夫妇除抚养子女外，还将得负担赡养四位老人的责任。所以要解决这个问题，得由政府加强对老年人的社会保障，以减轻一般家庭的负担。
        因为存在着这样的观点的大环境，所以不管是学术界还是大众群体都对社会保障这一社会政策提出了更严格的要求，因为大家都将改善的焦点集中在政府给予的养老保障。
        但是细细琢磨一下，这种观点不无问题：政府的钱不会无中生有，如果由政府出资建立对老年人的社会保障，这钱最后也得从社会获取，只不过是由政府做一下再分配而已。由政府来建立一个庞大的保障体制，必须增加政府相关部门运行费用的成本。从各国在社会保障方面的做法来看，由政府负责也只是一种模式。例如，日本长期实行的是小政府、大社会的模式，由为职工提供一种保障（郑功成，2005）。所以，要政府国家负责，是一种可行的办法，但是国家和社会在社会政策上的负责任方式，是否仅有养老保障这条路可走呢？
        笔者认为，对人口老龄化的解决对策，现有学者们的研究往往大多过于集中地讨论养老保障存在的问题，而忽略了其他社会政策社会机制的作用。其实，老龄化问题如果会出现种种问题，究其根源应该是由于劳动力的相对匮乏而导致的相对滞后。所以，既然说是因为中国劳动力相对缺乏而造成中国的经济增长无法满足庞大的老年人口的需求，那么我们完全可以尝试从其他因素来看中国劳动力的不足，从而在社会政策层面上找到解决养老保障问题的新途径。
        三、养老保障之外的社会政策思考
        首先，我们应该相信，要解决老龄化问题，必须让社会生产出足够的物质财富，即化程度必须高于老龄化程度。而现代科技如果能够以合理的体制使其充分发挥作用，是可以使一小部分人就能生产足够整个社会消费的生活资料的。
        但现代社会中很多人从事的工作已不是直接创造生活资料的生产性劳动。这里面当然也有一些劳动确实创造了社会价值，如一些给人们的生活带来便利、舒适和惬意的服务，维持生产过程和社会正常运行所需的管理、控制等等，但恐怕也有不少并不创造多少实际的社会价值（如叠床架屋的官僚机构），或在以很低的效率创造价值（如中国高校目前的体制下众多教师被迫投入相当多的时间和精力去从事的多数水平并不高的学术的写作），或其必要性本身仅是由于复杂而不合理的社会组织和运行方式（如因不合理的体制安排造成个人之间或各种分利集团之间的相互竞争与倾轧而又需要建立的社会控制）。从系统论的角度看，系统越复杂，越容易需要以大量的能量来维持系统的秩序，使得系统的能量还没做多少有用功便被耗散掉（周长城，2003）。因此，基于要保障社会在人口大为减少的情况下还有足够的劳动力用于人们生活资料的生产，笔者认为，一个很值得挖掘的思路是如何调整现有的社会政策，让其发挥作用，简化现有的社会组织方式并使之合理化，从而使直接从事生产性劳动的人口比例增加。
        如果说是社会政策设计的不合理，造成现代社会从事生产性劳动的人占比例降低的宏观因素的话，那么与之相辅相成的微观层次上的因素便是人们在择业上表现出来的文化价值观。现在人们择业的总体倾向是远离生产性劳动：农民希望进程当工人，进了城的人则希望自己的子女能读大学，从而不必当工人；政府机构和各种组织的管理部门对人们都有很大的吸引力。正是众多的人在这样的择业价值观的引导下进行的人生奋斗，为社会组织的复杂化提供了源源不断的动力。事实上，一些发达国家或一个国家的发达地区如果劳动力不足，往往不是总体的劳动力不足，而是缺乏愿意从事某些“低级”工作的人不足。现在，发达国家可以通过接纳来自发展中国家的移民来补充“低级”劳工的不足，中国的发达城市也可以通过接纳进城农民工来达到类似的目的。但如果发展中国家也逐渐发达起来，出生率下降，必将不能再为发达国家输送大量的劳工；一个社会的城市化到了较高的水平后也将失去来自地区的廉价劳动力。此时如果现在这样的价值观继续影响人们的择业，那确实可能造成从事生产性活动的劳动力不足。
        价值观的问题在一定程度上应该可以靠市场的运作来调节。例如南方的一些城市已出现只有中专、技校文凭的熟练工人在劳动力市场上很抢手，而拿着大学文凭的毕业生却有不少找不到工作的情况。
        然而，如果人口下降发生太快，完全依靠市场调节有可能是不够的。社会学中有“文化堕距”的概念，说的是人们文化观念的变化往往滞后于社会实际条件的变化。人们现在的择业观有着久远的政策基础，恐非短时间内能从根本上扭转的，比如，为什么那么多人都热衷于公务员呢？因为公务员的社会福利是众所周知的，比如公务员有公费医疗，比医保更好的是，医保是要重大疾病或住院才可以报销，而公务员即使是小病都可以报销。而且公务员退休后保障充分，除了继续享受公费医疗外，工资维持和原工资一样，并且再享受住房公积金的同时，还享受住房津贴等等。如果不是社会政策给了公务员系统的成员如此多的社会福利，众人又怎么会掀起一阵又一阵的“考公热”呢？所以，这就是我国现行社会政策对人们择业的影响。
        因此，老龄化问题的政策解决途径，不仅仅是单纯的养老保障的问题，更应当将解决老龄化的社会政策视野放得更加宽广，考虑到劳动力相对不足的根源，考虑到其他社会政策造成的社会环境的变化，而不是紧紧地抓着养老保障的这一个现象不放，正如文章中笔者所说的，要记住，即使是政府来负责人们的养老，政府的钱也不会无中生有，政府只不过做一下再分配而已，所以问题的关键还在于社会是否能够生产出足够的财富。所以，只有看清楚造成我国劳动力不足、落后于老龄化速度的社会政策的根源，才可以找到真正的政策解决途径。
        虑及于此，笔者认为，或许我们现在就该未雨绸缪地在更大的方面做点工作，思索我们是否应该适当地调整社会福利、社会保障等社会政策，来创造良好的社会环境以促进社会的公平分配，为将来可能到来的劳动力相对不足而使老龄化问题更为严重作一定的准备。
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