关于农村建设用地整理挂钩政策的思考——以江苏省为例
来源：岁月联盟
时间：2010-08-11
关键词 农村建设用地整理；建设用地指标；挂钩
国务院《关于深化改革 严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，“在符合规划的条件下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有制建设用地使用权可以依法流转”。抓好农村建设用地整理既是贯彻落实国务院关于严格土地管理决定的要求，又是当前和今后一个时期有效的利用现有土地资源，改善农村生产生活条件和环境，同时一定程度上缓解建设用地供需矛盾的有效途径和手段。江苏省作为全国第一批实施农村建设用地整理挂钩政策的试点省份，在国土资源部的指导下，以认真分析研究土地资源利用情况为基础，扎实开展农村建设用地整理挂钩工作，通过试点地区对农村建设用地整理挂钩的方式和方法的探索，逐步摸索出切实可行的农村建设用地整理挂钩的技术路线和技术规范。通过总结现有试点地区的经验和做法，我们对开展农村建设用地整理挂钩政策的若干问题进行了比较粗浅的思考，供大家。
1．农村建设用地整理的主要内容
农村建设用地整理主要包括两个部分：一是农村居民点用地整理；二是农村工矿废弃地整理。
（1）农村居民点用地整理是近几年兴起的土地集约利用工程。农村居民点整理是提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地资源有序、合理与化利用的重要手段。农村居民点整理主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。农村居民点整理的内涵是指从宏观上对农村居民点的数量、布局进行调整以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行的综合调整。
进行村庄用地的调整已成为我国土地整理的一项重要工作。一方面，农村居民点用地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量，缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡，农村、促进城镇化，缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义；另一方面，农村居民点整理将在我国加快城镇化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用，同时可以一定程度上增加对城镇建设用地的供给，保障经济的快速健康发展。过去，农村居民点整理往往紧跟项目走，即“被动整理”模式，这种做法虽然可以满足项目用地的要求，但由于时间仓促，遗留下来的问题很多，而且，这种整理方式往往不注意整个区域用地结构的调整和土地资源配置的优化，同时带来了许多生态、环境等问题。把农村居民点整理纳入土地利用总体规划的专项规划编制当中，有目的、有针对性地进行农村居民点整理，通过减少农村居民点用地与相应增加城镇建设用地的“此消彼长” 相挂钩的方式，在一定程度上缓解城镇建设用地供需不平衡的现状。
（2）农村工矿废弃地的整理主要是针对地处农村的、已经破产或废弃的工矿和的集体所有建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新的复垦整理使其达到或逐步达到耕作标准的过程。农村工矿废弃地的整理是农村建设用地整理的又一重要方面，对改善农村生态环境以及农民生产、生活条件，优化土地利用结构，促进土地可持续发展也有着重要意义。
2．农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩
2．1“挂钩政策”的内涵
农村建设用地整理挂钩政策就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内（一般为基本农田保护区或一般农地区）的农村居民点和农村工矿废弃地的整理（复垦），以整理复垦出的一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法。
2．2“挂钩政策”的依据
在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，上级下达的规划指标的刚性与地方社会经济发展对建设用地的需求之间的矛盾日益突出，唯一的办法和途径，就是充分利用国家现有的政策。2004年全国土地市场治理整顿后，国家陆续出台了若干具有重要指导性的文件，经过分析和研究，我们认为在以下的几个文件中，可以找到能够为江苏省今后的社会经济发展拓展空间的途径和办法——实施“挂钩政策”，将建设用地空间和数量置换出来。
①国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）
该文件第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”的总第（十）条中明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”（以下简称“挂钩政策”）
其实，“挂钩政策”由来已久。2000年，国土资源部下发了《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》(国土资发[2000]337号)，其中第二条“立足存量，内涵挖潜，促进小城镇建设集约用地”明确提出“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。周转指标由省级国土资源部门单列，坚持“总量控制，封闭运行，台帐管理，统计单列，年度检查，到期归还”。同年，国土资源部下发的《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发[2000]408号)，在第四条 “有条件地实行建设用地指标周转，推进国家和省级试点小城镇建设”中进一步明确提出了“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，年度检查，到期归还”的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。小城镇建设建新拆旧完成后，经复核认定的复垦成耕地的面积必须大于建设占用耕地的面积。”的做法。2004年，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）中，又提出“县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。”
这样，挂钩周转指标应当同时具备两种身份，即规划建设占用耕地指标身份和耕地转用计划身份。
②国土资源部《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》（国土资发[2004]223号）
该文件第一条“抓紧解决基本农田保护中基础工作有关问题，切实落实规划确定的基本农田”第一款中明确提出“土地利用总体规划确定的基本农田保护指标要在基本农田保护区范围内落实到地块”和“由于基础工作不扎实，在划定基本农田时将其他用地误划为基本农田的，要进行调整，并补划同等数量和质量的基本农田。因现有耕地数量不足难以落实到地块的部分，可将土地整理复垦新增加且经验收合格的耕地补划为基本农田。”
因此，“挂钩政策”的实施，从规划意义上讲，只能限于在规划的基本农田保护区和一般农地区内开展（在规划建设用地预留区内开展“挂钩”，整理复垦出耕地毫无意义）。
③国土资源部《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》（国土资发[2005]128号）
该文件第四条第三款“如补充耕地等级低于被占用耕地等级，逐步实行按等级折算增加补充耕地面积”的规定，为我们通过基本农田保护区或一般农地区内农村建设用地整理挂钩，解决了实事求是的善后解决办法和管理控制办法。
2．3“挂钩政策”的意义
现阶段，我国进入经济发展的快速时期，各个地方尤其是城市（镇）化和化发展较快的地区对建设用地的需求也越来越大，局部地区甚至在2000年就已经把规划期到2010年的建设用地指标全部用完。就当前的经济发展过程而言，土地资源特别是耕地资源的消耗是不可避免的，关键在一个“度”。土地非农化可以分为消耗性非农化以及过度非农化两个部分。消耗性非农化主要依照经济的要求，以及由于城市（镇）化和工业化进程的需要而不得不消耗的一部分农用地；而过度非农化则是指地方政府部门把土地的价格人为地降低所带来的土地资源的过度消耗。因此，在土地利用的过程中，一要抓住经济规律，引入市场机制；二要进一步转变政府职能，发挥政府的主导性作用。“挂钩政策”就是依靠政府部门发起，运用经济手段促进农村建设用地的整理，在改善农村生态环境和农民生产、生活条件的同时，既适度地减少农村建设用地、整理复垦为耕地，又为地方争取到更多的建设用地指标，满足经济发展对城镇建设的用地需求，有效提高土地供给水平。
2．4 “挂钩政策”的可行性
据统计，目前全国农村建设用地的总量约2.7亿亩，5倍于城镇建设用地，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。根据土地利用现状变更调查资料，江苏省农村居民点用地面积达到93.79万公顷(1406.86万亩)；2000年全省有农村人口4829.02万人，人均占地194.22平方米，高于全国150平方米的平均水平。把这部分超标的农村建设用地复垦为耕地，面积之大，相当可观。
随着经济特别是城镇化的快速发展以及人民生活水平的提高，农民进城的愿望也相当强烈。再加上经济发达地区对建设用地需求的强烈愿望以及政府的大力倡导，就为 “挂钩政策”的实施提供了有利的社会条件、经济条件和政策基础。
2．5“挂钩政策”实施中应遵循的原则
（1）“谁整理、谁受益”的原则
农村建设用地整理是一项复杂的系统工程，完全依靠政府来整理是不可行的。需要运用经济手段，切实按照市场规律的要求，把农村建设用地整理的成果交还给整理的主体，这也是我国社会主义市场经济中按劳分配的最基本要求。
（2）整理的质量与建设用地指标挂钩的原则
在农村建设用地整理的过程中，除了要注重整理的数量以外，还需特别注重整理形成的耕地的质量。过去，我们在实施耕地总量动态平衡的过程中，就因为只注重耕地的数量而没有过多强调复垦后耕地的质量，造成了“占好地、补劣地”现象时有发生，给耕地的总体质量带来了一些负面影响。因此，现阶段农村建设用地整理的过程中，应进一步加强对整理出的耕地质量进行评价，做好与建设用地指标挂钩的测算工作。
（3）尊重农民意愿、保障农民权益的原则
农村建设用地整理的实施过程中，应按照相关的法规以及土地利用总体规划的要求，取得相关集体土地所有权人的同意，充分尊重农民意愿，不搞强制拆迁，切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关个人、单位的合法权益。对于因拆迁对农民或集体经济组织造成损失的，要给以补偿，并且保证农民生活水平不降低。
（4）统筹规划、优化配置的原则
一方面， “挂钩政策”的实施涉及面广量大，情况较复杂，因此必须要在地方政府的统一领导下，由国土、发展改革、城镇规划、建设、财政、农业、民政、环保、水利、劳动等部门协同开展工作，在科学论证的基础上，进行规范操作；另一方面，在实施过程中，要注意调整土地利用结构，对于以前不合理的结构安排要进行调整，优化土地资源配置。
（5）促进土地可持续发展的原则
可持续发展要求我们要从经济、社会、生态环境、文化等方面综合考虑土地的利用问题。具体到“挂钩政策”上，就是要在农村建设用地整理的过程中要十分注重土壤质量的改良，注重农村生态环境和农业生产设施的改善，按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。同时，要注重发扬人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，要充分考虑农民的意见和建议，“以人为本”，做到农村居民点整理与文化建设相统一。在复垦为耕地获得城镇建设用地指标后，要集约利用土地，珍惜土地资源。
2．4“挂钩政策”的动态实施
“挂钩政策”的实施应当是一个动态的过程。由于“挂钩政策”的实施过程中必然涉及农村居民的拆迁安置问题，因此，我们认为在维护农村社会稳定的前提下，其必然是“先易地安置、再拆迁实施”和“先使用周转指标，再整理置换归还”的两个同步统一的动态过程。这个过程应当包括以下几个主要内容：
一、建设用地挂钩的方法
农村建设用地整理出的耕地可以按照要求，全部置换为建设用地周转指标。指标可以在整理（复垦）形成耕地前进行使用，即按照土地利用总体规划的要求，在城镇规划发展区域内，相应增加规划建设用地预留区。同时，必须要在规定的年限（期）内整理复垦出相应面积的耕地，完成对已经使用的建设用地周转指标的置换归还。对于已经超额完成整理复垦任务、形成新的建设用地周转指标的，新指标可以结转到下一期直接使用，不需再归还（其中，在满足新的农村居民安置区用地所需后剩余的建设用地周转指标可以用于特定规划区域内的各项城镇建设使用）；对于未能完成整理形成耕地、置换归还任务的，要相应核减其以后的建设用地周转指标或现行规划建设占用耕地指标；对于完成归还任务确有困难的，可以缴纳相应的费用，有偿调剂异地超额完成整理复垦任务、形成的建设用地周转指标。“挂钩政策”实施主体可以自行整理，也可以委托专业机构进行整理，相关费用由自己承担。
省级国土资源管理部门应当对整理后的耕地质量进行评估，可以灵活根据当地整理复垦形成耕地的最高水平，按照一定的“耕地折算系数”（见下文）测算可以用于置换归还建设用地周转指标的有效耕地面积。
耕地质量指数：Ij(j=1,2,3…n)；高质量耕地指数：Ij’(j=1,2,3…n)
耕地质量指数平均水平：I’； 复垦耕地面积：Sb
质量系数：r =(Ij’- I’ )/ I’
实际置换面积：Sa = r × Sb二、实施模式
江苏省A市对建设用地整理进行了尝试，下面是A市进行整理的主要方法：
（一）农村建设用地整理权属调整方法
农村建设用地整理针对农村居民点、农村工矿废弃地，结合农田基本建设对农村建设用地、田、水、路、林等进行整理。依据不同的整理形式、不同对象，对土地所有权、使用权调整采取不同的方法。
(1) 土地所有权的调整方法
① 农村建设用地整理过程中，整理区内部分建筑物，包括农民住宅等，按照农村建设用地整理规划及村镇规划要求进行迁并，地上建筑物、青苗等附作物，作为土地的他项权利要进行补偿，补偿费用计入整理费用。迁并过程中按就近原则并入他村的，其占用的土地应按照公认的准则，在相邻的农地上以等量的原则进行权属的调整置换。
② 成片土地整理过程中，涉及村界调整的要进行村与村之间土地所有权的调整，这种调整必须以整理土地格局所涉及的地块走向所决定的新的村界作为仲裁的出发点，若调整的地块质量不等同，则按照让出或并入地块的等当量或等价原则进行补偿；若调整的地块质量相同，可按等量原则调整村与村之间的土地所有权。
③ 由于原因，相邻行政单位遗留下来的插花地及其整理，可在土地整理中作为权属调整的“筹码”，按等当量或等价值对其土地所有权进行调整。
④ 不相邻村间插花地，也可按照插花地及其整理作为权属调整的“筹码”这个原则，等当量通过各自相邻的村依次进行土地所有权的调整。
(2) 土地使用权的调整方法
① 按等质、等量模式进行调整的方法。这种土地使用权的调整，只能在稳定经营承包权的基础上，按照整理前、后土地数量质量相当的模式，将整理后土地重新分配、认定，并签署土地权属界线认可书和土地经营承包证书。由于整理后地块面积变大，块数变少，可能出现同一地块几家共同经营的状况，可采取在地块中设立一些象征性的地块标志来加以解决。
② 按照股份制及租赁模式进行调整的方法。这种方法适用于发达的地方，闲置农民已转入第二、三产业，且具有稳定收入。在整理后，按照农民自愿的原则，对整理前土地评估或土地质量评估结果折股，自愿组建股份制土地经营组织，统一经营土地，并持股权的多少参与土地收益的分配；亦可将分户承包的土地适度集中整理，并将整理后的土地通过协议或招标的方式租赁给种田大户，签订租赁合同，租赁费用分配给农地承包权的出让者或用于养老保险等社会福利事业。
③ 整理新增建设用地挂钩指标和新增耕地使用权的调整方法。农村建设用地整理能够增加大量耕地面积，其新增建设用地挂钩指标可由整理工程投资者使用和拥有；新增耕地可归当地村集体，由村集体统一经营使用，或租赁给种田大户，租金归集体所有。
（二）农村建设用地整理潜力测算的技术路线
在分析当地、社会经济条件的基础上，选取不同的农村建设用地整理模式，确定不同整理模式的整理标准，并确定出不同整理模式的整理范围。在此基础上，依据不同整理模式和整理标准整个测算区域的农村建设用地整理潜力。其测算方法和步骤见图1：
图1农村建设用地整理潜力测算方法与步骤
（三）资金来源
A市整理资金先由政府财政出资或进行部分土地使用权的抵押贷款解决，然后通过整理后的土地增值、挂钩建设用地指标的出让金、相关税费等收益来平衡预算。
（四）A市“挂钩政策”的实施方法
A市由于农村建设用地整理所得的建设用地周转指标，优先用于拆迁农民的安置点用地，多余的指标用于城镇建设。
三、收益分配问题
在农村建设用地整理的过程中，A市政府根据土地优化配置的原则，按照规划要求，以建设生态园区等方式把农民的土地全部征收，统一经营，使得农民失去土地承包经营权，这种情况下，就涉及到土地收益分配的问题。政府可以一次性把补偿费用付给农民，也可以租赁农民土地的承包经营权，每年（或定期）付给农民一定额度租金。值得注意的是，如果地方政府把建设用地指标异地转让，获得的资金也应该与农民或集体经济组织一同分享。我们认为政府应该按照租赁农民土地或农民以土地入股等方式，让农民获得稳定的补偿，这样既可以获得因土地升值给农民带来的收入，也可以避免因通货膨胀给农民带来的损失，从而充分保障农民的权益，提高农民生活水平。
3．结论和政策建议
农村建设用地整理与城镇建设用地指标挂钩是一项复杂的系统工程。我们认为，在此过程中应该注意以下几个问题：
（1）充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益
首先，农村居民点整理要充分尊重土地所有者的权益，不得侵犯农民的产权。其次，应该加强宣传力度，使广大农民认识到居民点整理的重大意义，并保证整理项目的透明和公开，随时接受农民的监督。第三，在整理过程中，要给予农民实惠，注重改善居民生产、生活条件，并保证农民生活质量不降低。比如，宅基地拆迁后安置房子的面积要小于原先的面积，要注意加强小区配套基础设施的建设。对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。
加强农村集体产权制度的建设。农村集体产权制度建设是一个长期的过程，更是一项长期的任务，要狠抓不懈。具体来说应该注意以下几个方面：一、建立长期稳定的土地登记制度，对于未及时登记的要尽快补办登记手续。二、严格执行国家制定的宅基地面积标准，对于不符合宅基地面积标准的要及时调整。三、积极开展农村建设用地流转的试点工作，优化土地配置。
（2）引入市场化运作方式，因地制宜采取多种整理模式，积极探索新模式
农村建设用地整理的模式大致可以分为两个主要部分：一、村民居住的安置模式，主要有：公寓化或社区化的整理模式、村庄整体搬迁，异地改造的整理模式、缩并自然村，建设中心村的整理模式、村庄内部用地改造控制型的整理模式等；二、资金筹措模式，主要有：政府主导型、市场主导型、村集体自主型等。
农村建设用地整理是一个长期、动态的过程，一方面，我们要学习一些典型模式的经验，同时也要因地制宜，适时创新和探索一些新的模式；另一方面，对于条件适当的地区，我们要对整理模式进行市场化运作。
（3）城镇建设用地指标置换要做到与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”
农村建设用地整理要十分注重复垦耕地的质量，建立耕地质量评价体系，完善耕地质量评价系统，合理运作、评价，做到建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。
（4）农村建设用地整理要十分注重生态环境保护和人文精神
在农村建设用地整理的过程中，要十分注重保护耕地质量和农村生态环境。具体来说应该注意以下几点：一、注重土壤的改良。土地作为自然的产物，其质量的提高必须遵循自然生态，必须充分考虑土地生态系统内物质循环和能量流动的特点，考虑系统内各生态因素间的相互平衡以及土地生态系统与其他各相关环境系统间的相互关系；二、注重农村生态环境的改善，对于不适合作物耕种的土地，要做好退耕还林还湖工作，维护农村生态系统；三、按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。
在农村建设用地整理的同时要有人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整理与文化建设相统一。：
[1] 刘晶妹，张玉萍.我国土地整理运作模式研究.[J]土地，1999，(11).
[2] 叶艳妹，吴次芳.我国农村居民点用地整理的潜力、运作模式与政策选择.[J]农业问题，1998，(10).
[3] 胡新民.农村宅基地整理纵横谈——来自金华的实践与思考.[J]中国土地，2002，(10).
[4] 陈百明.土地资源学概论.[M]北京：中国环境出版社.1999. 294-297.
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