转型时期农民涉法信访问题探析

　　以党的十四大为标志，我国开始由计划向市场经济过渡，开始进入快速变化的转型期，一些深层次矛盾逐渐突出，各种利益冲突加剧，影响稳定的因素增多。近几年来，随着农民意识的提高，越来越多的人们开始懂得拿起法律武器，捍卫自己的权利，信访也在不知不觉中成为老百姓主张权利的一个不可忽视的重要渠道，而涉法信访的比例高达40%以上。农村的问题解决了，的问题就解决了一大半；农民信访问题解决了，信访问题同样也就解决了一大半。而农民涉法信访问题还有许多症结尚未解开。

　　所谓涉法信访，是指那些已经或应当被执行机关和司法机关受理，或者是已经进入诉讼程序的案件中，有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为与不作为所提出的申诉和控告未能如愿，转而向上级机关投诉，或者寻求法律程序之外的请愿活动[1]。农民涉法信访问题说到底就是农民、农村和农业问题。近年来，农民涉法信访案件主要集中在以下方面：非法、强行征用土地和土地补偿过低或被侵吞，侵犯土地承包经营权纠纷；村组财务管理混乱；村委会换届选举不规范；税费改革政策落实不到位，负担加重；生产销售伪劣农药、化肥、种子以及其他农用物资，侵害农民利益；乡村基层干部作风粗暴，作风不正和违法乱纪；违法执行计划生育法规和政策等。

　　一、大规模农民涉法信访的原因分析

　　改革过程中，经济与社会发展严重失衡的问题有逐步扩大的趋势，体制等原因造成农民阶层生存艰难。而社会毕竟在发展进步，二者的不相适应致使许多深层的矛盾以各种形式显现出来，而农民的涉法信访就是主要形式之一。

　　（一）农民主体意识的觉醒和增强是促使其为维护自身权益而信访的内在动力。市场经济体制的建立增强了农民的“经济人”理性，强化了其竞争、自由、平等观念，给农民营造了独立、自由选择的氛围。权利意识、平等意识、维权意识使他们向政府、官员表达自己的异议、不满和抗议，维护自己的权利。

　　（二）司法机关的裁决、处理不公正，司法权威下降是涉法信访的主要原因。由于体制等方面的原因，我国司法应有的权威性目前尚不具备。当前社会和公众对司法机关的期望值过高，而由于司法体制的制约，以及当前公民、法人和其他社会组织的社会诚信意识尚未普遍形成，当社会和公众的诉求通过诉讼未获满足时，便失去对司法的信赖，转而寻求法外途径。目前我国司法裁判大部分是正确的，但是由于主客观的原因，仍然有相当一部分的错案、冤案，在实体上和程序上都存在不少的问题，这是不容否认和回避的。对司法机关而言，一件错案在所办案件中的比例可能很小，但对具体的当事人来说就是百分之百。他必然要通过各种途径进行反映。因案件久拖不决、裁判错误而形成的涉法上访比重较高。
　　司法公信力下降也是导致涉法信访的重要原因。有的农民不相信法院的判决是正确的、公正的，不相信司法机关在地位反差较大的当事人之间能做出公正裁决，对司法机关存有不信任心理，认为法院裁判不公、偏袒对方，把司法机关和信访部门接待人员的解释当作“官官相护”的借口，在没有任何证据的情况下仅凭主观猜测而不断纠缠。这类当事人在涉法上访中也有相当比例。

　　（三）涉法信访的低实效状况是农民重复涉法信访的重要原因。在当前社会经济转型时期，各种利益冲突和社会矛盾增多，现有的信访工作格局正面临严峻的挑战，体制“瓶颈”正成为信访工作的主要障碍。第一，各级信访机构规格不统一，名称繁多，职能交错，缺乏内在的沟通和协调，信访效率低下。全国尚未建立起统一、有效的信访工作体系，具体工作无规矩可循，处理信访事项的随意性大，信访地位遭到相当程度的“矮化”。第二，大部分信访事项“有头无尾”，不了了之。有人形象地将信访立案比喻为彩票中彩。第三，信访工作人员是七拼八凑过来的，不能适应信访工作需要。少数信访部门同志的责任心不强，作风漂浮，对群众涉法信访怀有抵触情绪，甚至认为上访人员是无理取闹，“不老实”、“爱闹事”，对群众递交或邮寄过来的信访材料，也常常是简单地附上便函、盖上公章一转了之，使信访部门成为只起材料转递功能的“邮局”，致使一些本可以及时处理的涉法信访案件转化成了疑难案件。

　　（四）基层政府组织处理农民涉法信访问题的粗暴方式从反面增强了当事人誓不罢休的决心。据统计，当前信访案件中，80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的，80%以上是基层应该解决也可以解决的问题[2]。但是对于基层政府组织可以大有作为的涉法信访工作，一些地方不是积极解决问题，反而把主要精力放在“围追堵截”上，结果堵不胜堵、截不胜截。上访农民为了对付各级政府的“围追堵截”，多采取半夜三三两两出村，然后以组或村为单位联合行动，集中包车，半夜出发赴省、赴京的办法。这种情况具有经常性，大大削弱了政府对社会的整合能力，影响了社会的稳定。

　　二、疏通渠道，各司其职，积极化解农民涉法信访中的矛盾，维护社会稳定

　　据调查分析，在当前群众信访问题中，80%以上反映的是改革和过程中的问题；80%以上有道理或上访者有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题[3]。这四个80%说明由于体制、机制、责任心等主客观方面的原因，我们的涉法信访工作还有诸多弊端和不足，也说明只要我们认真实践“三个代表”重要思想，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，时刻牢记群众利益无小事，大多数群众的涉法信访问题是可以得到及时、妥善处理的。

　　（一）推进司法体制改革，提高裁判的公信力是减少涉法信访的根本途径。首先，从司法机关自身来讲，要努力做到司法公正，这是树立司法权威、提高裁判公信力的前提。司法的权威性依赖于司法的公正性，只有当司法是公正的，人们才能对司法产生信赖和尊重，即古人所说的“公生明，廉生威”。如果司法不公，裁判缺乏公信力，司法权威便无从谈起。因而司法工作要始终坚持以公正和效率为主题，以实现公平和正义为目的，做到司法公正，充分保障人民的权益，维护社会的稳定，则司法将会越来越具有权威性。为此，司法不但要强调实体正确，还要强调程序合法，特别强调案件处理的公正、透明和及时，在裁判文书中强化说理性，要让当事人心服口服。

　　其次，必须落实法院的宪法地位。宪法关于法院依法独立行使审判权的规定，是人民法院地位的宪法规定。落实人民法院的宪法地位，是提高司法公信力的必要条件。因而要从体制上进一步按照依法治国的原则赋予法院必要的独立地位和权威，理顺法院同其他机关的关系。上级法院应尊重下级法院，下级法院必须根除依赖思想。实践中上下级法院之间下级请示上级、上级指导下级的做法，极大地破坏了当事人对司法程序的信心，加剧了当事人寻求法外救济的可能。

　　再次，提高农民意识，逐步培养农民群体的法律意识。只有当事人懂法、知法，才能做到守法，才能理解和尊重法院的裁判，司法公信力才能得以提高。另外，还必须培养社会公众尤其是农民群体的相对公正的司法理念及证据意识。在农民中，不少人打官司只为争口气，很小数额的钱财也要诉至法院，并且缺乏支持诉求的证据，在输了官司之后觉得没面子或憋屈，便四处上访。对于这种类型的涉法信访，要耐心地做当事人的思想工作，讲清法理，使其息诉息访。

　　（二）加强信访立法，改革当前信访机制，提高涉法信访实效，为改革发展中聚积的农村矛盾“清淤泄洪”。随着我国的快速发展和民主建设的深入人心，信访工作的指导思想、方式和内容等都有了很大的变化，但目前指导信访工作的法律依据仍是国务院1995年制定的《信访条例》以及各地方的《信访条例》和政策，立法的滞后严重地影响了信访工作的开展和实效。国家立法机关应加快信访工作的立法步伐，尽快制定出台《信访法》，对信访人主体资格、行为规范、案件处理原则、处理程序、违法制裁等进行规范，将信访工作纳入法制化、规范化轨道，保证信访工作依法有序健康进行。在信访机构的设立上，应整合信访信息资源，建立“大信访”格局。为加大对农民涉法信访问题的处理力度，可以增加信访机构的编制，挑选具有一定法律素养、熟悉农村工作、有耐心的人员从事此项工作。

　　（三）建立完善农民涉法信访预防、快速反应及反馈等长效机制。首先，要建立预防控制机制，防患于未然，将涉农案件中的矛盾化解在初发阶段。司法机关、办案人员以及信访部门要善于从发生的各种执法活动、刑事申诉案件、民事纠纷案件和信访举报中，发现影响稳定的不安定因素，将有关信息汇总分析，有重点地排查调处，变被动为主动，实现信访工作关口前移，将矛盾纠纷及时、就地调处化解在初发阶段。第二，要建立快速反应处置机制。一旦发生农民涉法集体信访、群体性突发事件，信访机构人员和相关司法机关要在第一时间赶到现场，采取相应的措施，妥善进行处理，坚持耐心说服、积极疏导的理念，防止矛盾激化。第三，完善信息反馈机制。各级信访机构应将农民涉法信访案件定期或不定期予以通报，便于各部门把握上访动向，研究部署工作。各级司法机关要实行重点案件判后回访制度，对存在涉法信访可能的涉农案件，承办法院应当在案件宣判后及时回访当事人，进一步释明裁判理由，做好当事人的息诉服判工作。

　　（四）规范农民涉法信访行为，对无理缠访缠诉者不可姑息迁就。目前，在我国有一个不成文的规定，就是将当地群众的上访次数、上访规模作为衡量地方政府官员政绩的重要指标。某个地方频频发生上访，特别是集体上访、进京上访，这个地方就被认为社会不稳定，地方领导将会面临严峻的一票否决。于是一些地方政府屈从于上访压力，对涉法信访一味迁就，做出无原则的让步，使无理缠访缠诉者得到好处。这在某种程度上助长了无理缠访缠诉，甚至使部分人产生“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错觉。对待部分人的无理缠访，首先必须坚持原则，不可姑息迁就；其次，要机动灵活地运用多种方式和渠道，如公开听证、公开答询、邀请人大代表和专业人士及当事人近亲属参与等方式，依靠社会力量和群众舆论做好化解矛盾纠纷工作，促使当事人息访息诉；最后，对以上访为借口缠访缠诉的，要依法予以制裁处罚。

　　注释：

　　[1]蒋安杰：《涉法信访是否挑战司法权威》，载2004年8月10日《法制日报》。

　　[2][3]王永前、黄海燕：《国家信访局局长:80%上访有道理》，《半月谈》2003年第22期。