试析变街道办为“大社区”治理模式的探索

　　论文摘要　社区作为各国普遍应用的管理形式已在世界范围内得到认可，虽然社区的概念和范围在各国不尽相同，但一般指集中在固定地域内的家庭间相互作用所形成的社会网络。我国目前最常见的社区形式是居委会、村委会。2011年8月，安徽省铜陵市率先在全国进行试点，铜陵市主城区10个街道办全部撤销，61个居委会被整合为23个较大的社区，街道办的撤销建立大社区对我国的社会管理提出了新的要求。本文希望通过对“大社区”的定位及其治理模式的研究为铜陵及其它地区提供参考。

　　论文关键词　大社区　定位　治理模式

　　一、“大社区”的定位

　　目前全国有些地方进行撤销街道办的试点，改以往“区——街道办——居委会”为“区——大社区”的两级管理模式，撤销街道办改成大社区，同时撤销原有的居委会。在目前我国的行政架构中，街道作为中间层，集聚了大量来自上一级政府划拨的资源，而社区由于受资源、权力的限制，难以为公民提供直接有效的服务，这种尴尬的局面使街道办成为社会建设的一大障碍。撤销街道办这一中间层级，可以使权力和资源分配到最需要的地方，更好的为居民服务，同时尽可能的减少行政权力对社区事务的干涉。那如何对大社区进行定位就成了新的问题。
　　所谓大社区是相对于我国以往的社区形式而言。在我国，社区建设主要是以法定社区即行政单位或者基层自治组织来进行操作的，长期以来的形式主要表现为城市地区的居委会所辖范围和农村地区的行政村所辖范围。大社区就是在整合原有居委会和部分村委会的基础上建立起来的。笔者认为大社区应该具备两大特征：第一，大社区不是地方自治，完全的地方自治与我国宪法和国家结构形式都是违背的。第二，行政权力下放。结合我国的行政架构和我国的国情，大社区是我国行政层级的一级，但不同于以往的街道办，做到了事、权、责主体一致，具备较强的服务性、治理性和协商性。第三，大社区不应是市区级政府的派出机关而是具有治理色彩的基层政府，否则还是不能解决上级行政权力干预的问题。当然这需要在宪法和法律上赋予其一定的地位。因此大社区应该定位成直接服务群众、可由群众直接参与的、协商性更强的较大范围的社会网络。
　　大社区治理模式：目前学术界对治理理论的理解主要有二，一是各利益相关者合作管理共同事务，二是在国家和市场之外的自组织治理。我国大社区治理主要指的是前者。长期以来，对于社区的管理，虽然有居民委会自治、村民委会自治等基层自治形式，但仍摆脱不了上级政府的管理，政社一元化和权威主义影响了自治效果。大社区治理就是要摆脱单纯的政府权威，形成多元的管理主体。对于大社区治理要遵循“小政府大社会”的原则，引入新公共管理的理念。

　　二、大社区治理存在的障碍

　　实现大社区的治理，进而实现与之对应的“以合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效为基本要素的善治社会”是国家和公民期望达到的目标，但是目前存在较大障碍。
　　（一）权力理念问题，即如何平衡大社区中公民权、社会权力和国家权力的问题
　　大社区的治理的权力理念问题在于如何平衡三者的关系。长期以来，我国的社区建设和社会建设往往都是政府主导的，行政命令贯穿于社区建设的始终，难以调动社会的力量积极参与社会建设。大社区要实现有效治理，就必须调动社区成员的积极性，减少和规范行政权力对社区建设的干预。因此大社区治理的权力理念应该具备以下三点：（1）国家权力对社区治理的支持但不是过度干预。（2）发挥社会权力的主导作用，发挥基层群众性自治组织、新闻媒体、非政府组织等社会权力主体在社会治理中的作用。（3）保障公民权。我国宪法第二条第三款规定：我国公民有权通过各种途径管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。只有保障公民的政治自由权和参与权，才能保障公民参与到社会建设中来。
　　（二）大社区治理的现实障碍
　　1．行政权力的干预
　　尽管街道办撤销，减少了行政层级，但是如果不改变行政命令的主导地位，大社区与上级政府的关系模式和之前的街道办与上级政府的关系模式并无本质区别。尽管街道办的人员大多转移到大社区从事社区服务，但离真正的“权随责走，费随事走”还有距离。如何放权，如何区分行政职能事务和社区自治事务，如何在宪法和法律的合理框架内实现大社区利益最大化成为迫切需要解决的问题。
　　2．原有的制度不完善
　　我国目前建立起相对完善的协商机制和基层群众自治制度，对促进社会治理有积极的促进作用，但仍旧存在诸多问题，问题的领域主要集中在两个方面：从协商制度看主要是公共决策的听证制度，从社会治理的主体看，主要是对社会组织的管理制度。听证制度不同于我国的民主座谈会、民主恳谈会等民主形式，它可以使公民直接表达意志对政府形成压力。但近几年的执行却不尽人意。社会组织管理制度不成熟，虽然我国社会组织在数量和规模上都到一定程度，但离善治社会所要求得距离还很远。
　　3．复杂的利益关系有待协调
　　大社区不同于范围较小的小社区，也不同于行政权威主导的街道办，社会利益关系复杂。社会治理的过程就是协调各种利益的过程。如何处理和协调好各种社会关系是摆在大社区治理面前的重要问题：（1）社区范围变大带来的问题。范围变大带来的问题主要表现在两个方面，一是与大社区经济团体的关系。大社区不同于以往的居委会和村委会，辖区内往往包含经济团体，如何处理好与经济团体的关系是我们需要解决的一系列问题。二是解决村改居带来的问题。（2）与原有群众自治制度的关系。原有的居民委员会自治制度、村民委员会自治制度是组织公民进行社会治理的有效形式，撤销居委会，建立新的大社区，如何实现基层管理形式的有效转变，如何处理好其与原有人员的关系，如何解决原有人员与大社区工作人员待遇“同工不同酬”的问题。