政府机构改革的平衡机制分析
来源：岁月联盟
时间：2010-08-10
一、影响组织平衡的因素分析任何一种组织，虽然其组织的类型、形式和规模可能各有差异，但其内部都含有三个基本要素：即组织的意志、权力和目标。它们既是组织不可缺少的组成部分，同时也是影响组织平衡机制的重要因素。
（一）组织的意志。组织从客观上而言，应该是无意志的；但组织行为是由人的行为构成的，因而组织也不可避免地带上人的意志色彩。人的意志通常带有很大的自保性，组织也由此成为相对独立的利益集团。组织的官员总是倾向于增加与己利益攸关的下属以求自保，新增加的人员为了有工作可做，不免又人为地制造许多不必要的工作，从而相应的使组织机构趋于膨胀。英国著名学者帕金森在对本国行政机构研究的基础上，提出了著名地帕金森定律：组织机构和组织人员总是以6%的年增长率在膨胀。结果导致机构庞杂、冗员充斥的局面，形成组织肥大症，影响了组织的平衡机制。
（二）组织的权力。按照西方较为流行的一种观点，权力自身总是不断扩展的，即组织权力扩张定律：每个组织及其工作人员手中所握有的权力，都是有无限扩张的趋势，除非遇到不可逾越的障碍，是决不会停止的。组织权力的扩张是由其自身的性质所决定的。权力自身的强制性体现了组织机构和权力客体之间的不对等性，这是打破组织平衡机制的重要因素。组织权力的自身扩展还有其内、外部驱动力所决定的。随着生产力的发展，社会日益复杂化，组织面临的外部环境也日益复杂，为组织向外扩展提供了空间和外部驱动力；组织的内部驱动力即是指由于个人的意志而导致组织的膨胀。
（三）组织的目标。组织是社会的组织，组织的目标随着社会的变化而变化，它是影响组织平衡的又一重要因素。从客观上看，组织目标不是静止不变的东西。组织要生存，就必须具备其顾客所需要的目标。这里的顾客是从一般意义上而言的，它是指认为组织目标对个人有价值的任何人。随着社会环境的不断变化，组织的目标也在不断变化。从西方资本主义国家发展过程观之，它首先把政府作为“看夜人”，接着发展到“有限政府论”，再发展到垄断时期的政府对社会责任的不断扩大，最后形成西方当今的福利国家。每一步的发展都意味着政府的目标范围的扩大。从主观上看，目标置换也会影响组织机构的膨胀。“从某种意义上说，期望个人与组织目标之间的完全一致和最理想的满足是不现实的。”或者是中介目标终极化，或者是个人目标化，都会导致组织目标的扩大。其直接结果是打破组织平衡机制，导致组织机构不断膨胀。
二、组织平衡机制的内容以上从组织的意志、动力和目标着手，分析了组织不断膨胀的趋势。但是组织并没有因为这些而走向毁灭；恰恰相反，在组织的意志、动力和目标能打破组织平衡的因素方面，同时也存在着组织的平衡机制，即组织动力平衡、组织内平衡和组织外平衡机制。
（一）组织动力平衡机制。指组织成员基于自身的利益而自发地约束自己的欲望所导致组织的自身平衡。人参加组织的动机可以分为三类：1、获得基本的生活资料，2、满足社会的交往需要，3、寻求自身的生存价值。生活资料是人参加组织的最基本需求，也是最初始的动力。随着组织的膨胀，维护组织机构和人员的费用也在不断扩大。但组织的费用是受组织行为的成本所限制的。当人参加组织在这一方面得不到满足时，或者是运用组织权力为私人服务，即所谓腐败；或者是退出其所在的组织，寻求新的满足途径。当腐败受到打击后，退出组织便是最好的选择。社交需要最基本的体现是晋升机会，它包括自尊、荣誉等。在组织的初始发展时，晋升机会是与组织的发展成正比的。但是，当组织发展到一定阶段以后，晋升机会便与组织的扩大呈现出逆相关的关系。因此，出于组织成员的自身利益考虑，它也会相应地限制组织规模的膨胀。生存价值是人参加组织的最高动机，它在一定程度上是不同社会环境与环境的效用极大值的产物。与晋升机会一样在组织的初始发展时，组织成员可以相对容易地体现出自身地价值；当组织发展到相当程度后，组织成员的价值便隐藏于庞杂的机构之中而难以显现。而且更高动机的充分表现就是把组织的正常发展作为自身的最大价值，组织膨胀本身便是对生存价值的最大挑战，因此维护组织自身平衡成了组织成员的任务。从上述观之，组织的意志既可以成为组织扩大的因素，也可以成为组织平衡机制的动力。
（二）组织内平衡。指的是组织内部权力分配机制平衡。由于权力随着内外部驱动力的扩展而导致组织的不断膨胀，表现为：无视权力的权限范围，随意越权；无视权力实施的程序，随意用权；无视权力的实施目的，随意侵权。其集中反映在组织的内部权力特别是重大事情的决策权向组织的高层集中。托克维尔早就警告过我们，“无限权威是一个坏而危险的东西……当我看到任何一个权威被授予决定一切的权力时，不管人们把这个权威称着人民还是国王，或者称做民主政府还是贵族政府，或者这个权威是在君主国行使还是在共和国行使，我都要说这给暴政播下了种子，……”从某种意义上说，集权对于组织确有某些优越之处如协调、职责安排等，但不可否认的是集权也必须付出巨大的代价：（1）从决策的准确性观之，决策失误的代价往往比腐败更甚，导致决策成本过高，代价过大；（2）窒息了下级的主动性、积极性和创造性，这样就把组织的发展动力凝聚在极为有限的人身上；（3）它无法随生产力的发展而适应变动的环境要求，特别是去适应信息化社会的来临。正因为此，西蒙提醒大家，分权是必要的。他指出，“政府机构当今面临的重大问题，并不是部门化问题和工作单位协调问题……而是决策制定职能的分解问题”。
事实上，在一个组织内部权力是不可能无限集中的，它存在着一定的权力平衡机制，即是西蒙所说的有限理性选择。权力不可能无限地向上层集中，它受到人的备选行为、价值观念、知识范围的约束。因此组织总是处于集权和分权管理之间，如坦南鲍姆和施米特所说的连续流，而不是绝对的集权和分权。这样，有限理性选择成为组织平衡机制的权力基础。
（三）组织外平衡机制。指组织和组织环境之间的动态平衡。王沪宁曾经从行政生态学的角度给组织平衡以比较好的定义，“所谓的行政生态平衡是指行政系统与社会圈之间的动态平衡……它往往是在不平衡中实现的”显然，这指的是组织外平衡机制。从组织的外部环境看，组织的扩展有其必然趋势；因为组织的目标范围随组织环境的复杂化而不断扩大。但组织目标扩大并非是绝对的，在一定程度上组织目标范围又有不断缩小的趋势。从政府组织观之，随着社会的日益复杂化，社会产生了自身的高度整和机制，中介组织在社会中发育和发挥着越来越大的作用，它的终极便是摆脱政府的藩篱而成为“自由人联合体”。这样，本来必须由政府承担的职能可以相应地转移到中介组织，从而使得政府组织的目标范围得以缩小。通过组织目标范围的变化，奠定了组织外平衡机制的基础。
政府机构的扩张还受到国家与社会关系的悖论的限制。一方面是国家不断扩展而造成负担过重，开始丧失了它适应社会要求的灵活性和敏捷性。另一方面，市民社会在一定程度上富裕和成熟起来后，却丧失了它对的希望与要求，“披上了政治冷漠的厚实铠甲”。政府组织的合法性必须受到其权力的主观权限与客观权限制约，前者指接受权限的客体──社会的承认，后者指政府要很好地建立和管理组织──政府；政府机构的扩张必须是主观权限和客观权限的统一。
三、组织平衡与政府机构改革作为后发外生型的中国家，中国政府的发展似乎走了一条与西方截然相背的道路。西方政府的发展由资本主义初期的“看守人”而至的福利国家，其组织结构趋于不断扩大；中国政府从革命后初期即步入“大政府”的门槛，这是由当时的客观条件所决定的。主要表现在：其一、百废待兴，发展的政府主导定位；其二、时代错位，相对西方的后时代却要完成工业化初期的任务；其三、产品经济，高度集中的计划体制要求政府的直接管理。因此，中国政府从一开始就走了一条非组织平衡的道路，组织平衡机制被非平衡机制所取代。在动力平衡上，组织成员的参与源于积极的动员，而非真正内部的组织认同；在组织内平衡上，高度集中的计划经济体制必然伴随着集权的政治体制，导致基层的被动性和消极性；在组织外平衡上，组织兼管政治、经济、文化、卫生等，导致政府与社会的高度合一；以后，政府尽管曾先后经历了七次改革（1950-1951、1953-1954、1957-1958、1961-1963、1982-1983、1988、1993-1996），但由于──社会──文化条件的限制，政府机构改革未能从组织平衡机制出发，因而无法摆脱“膨胀──精简──再膨胀”的怪圈式非平衡状态。或者说，以前的七次政府机构改革起主导作用的人的意志、组织目标及组织权力的扩展，强调社会发展的规范性变迁而非着眼于政府机构的平衡机制。随着生产力的发展、社会的进步、市场经济的完善，建立平衡的政府组织机制已经提到了议事日程。“组织所能做的就是对它们内部的社会结构进行改革，使之既能满足一种新的、更充分结合形式的竞争性需要，同时又能满足各个雇员的自我利益的需要。”1998年的政府机构改革正在是这样的背景下进行的。
1、建立新型的动力平衡机制。这是从人的意志出发进行的组织动力平衡的政府机构改革。政府组织象其它组织一样，在任何时候都存在即使没有约束和惩罚的情况下，个别人也能按照最高的伦理和利他主义而行事。但这并不具有普遍性，不能作为组织平衡机制的基础。发展中国家的现代化建设大多伴随腐败而进行，这在很大程度上便是组织动力平衡机制的失调：即主要是为了金钱或别的私益而不是晋升机会或生存价值所进行的腐败。主要表现为个人目标与组织目标相冲突，个人价值与组织价值相背离，个人理性与组织理性相矛盾。协调个人与组织关系的基础便是满足组织人员的基本物质需求，引导个人目标组织化，个人理性政府化，实现个人价值与组织价值的同一。新加坡在此方面大力提高政府人员的待遇，为建立政府的动力平衡机制打下了坚实的基础。中国政府机构的动力平衡不仅取决于上述因素，它还受着中国传统文化的影响。根据博兰霓的观点，影响一个人行为的最为重要的因素是“他不能明说的、从他的文化与教育背景中潜移默化而得的‘支援意识’（Subsidiary awareness）”而不是其表面的“集中意识”（Focal awareness ）。中国文化中的“支援意识”，孙中山曾经作过很好的论断。他指出，“中国人最崇拜的是家族主义与宗族主义，所以中国只有家族主义和宗族主义，没有国族主义。……中国人对家族和宗族的团结力非常强大，往往因为保护宗族起见，宁肯牺牲身家性命。”如何把中国人的家族主义动力转移到国族主义上来，改变支持政府组织的家族意识是中国政府机构改革必须注重的一个方面。
2、理顺权力的纵横关系。这是从组织权力结构出发进行的组织内平衡的政府机构改革。艾克顿爵士的名言举世皆知：绝对的权力导致绝对的腐败，因此必须以权力制约权力。当代中国学者陈哲夫先生对于权力属性的概括，有助于我们更好地从权力结构理解政府机构改革问题。他指出权力的自然属性包括：其一、权力是政治强制力；其二、权力是在社会中产生又凌驾于社会之上的东西；其三、权力具有强烈的占有欲；其四、权力具有强烈的扩张性；其五、权力具有强烈的排他性；其六、权力可能践踏；其七、权力必然形成权力崇拜，形成权力集团。因为这些原因，权力若不受约束，便会肆无忌惮地发展，形成灾祸。理顺组织权力的纵横关系包括：首先，纵向上规范中央与地方的关系。改革前我国政府一直实行集权的组织管理体制，权力向中央集中；改革后，由于不适当的放权一度又出现严重的地方保护主义。因此，中国的政府机构改革不再是简单地讨论放权、收权，而是具体地规范中央和地方的权力关系，并且规定相应的监督机制。其次，横向上调整政府与社会的关系。改革后产品经济逐渐向市场经济过渡，相应的政府与社会的关系也必须改变。国家权力线伸得过长、行动范围涉及过宽，势必会带来鞭长莫及的现象。对此，从理论上真正界清政府与社会的关系，寻找新型的政府社会互惠关系模式，改变传统的国家与社会间的“零和竞赛”是划定政府社会界限的基础。唯此，才能做到政府机构“办事高效、运转协调、行为规范”的组织内平衡。
3、机构改革的增减并存。这是从组织目标出发进行的组织外平衡的政府机构改革。中国社会是在与西方社会截然不同的历史路径中发展的，它不可能完成象西方社会那样有农业社会向工业社会的自然转型，而是走一条所谓“规划的社会变迁”的道路，这样势必导致政府机构的膨胀。但是，“规划的社会变迁”道路只能在有限的范围内发挥作用；超越了一定的限度，它反过来会成为制约社会发展的障碍。“上层共和制的而其余部分为极端君主制的政体是个短命的怪物。统治者的腐败和被统治者的低能，早晚会使这个怪物倒台；而对自己和自己的代表感到厌烦的人民，不是创造出更自由的制度，便是不久又伏在一个独夫的脚下。”我国在从传统计划经济向市场经济转型的过程中，政府的目标从总体上说是趋于缩小的，向着自然型政府社会关系转化。但是在建立市场经济的过程中，政府的目标范围并不是一味缩小的，它也有相对的增加。因此，精简机构并不能作为政府机构改革的一个原则，而只能说正确确立政府的最终目标，按照目标进行政府机构改革，才是组织外平衡机制的最基本要求。目前取消按产业划分的经济部门如煤炭工业部、机械工业部、冶金工业部等，成立新兴的信息部门便是这一方向上的努力。当然，由于历史──社会──文化条件而造成的过度的非组织平衡，这次的政府机构改革从总体上还是趋于精简的。
注释：[美]西蒙：《管理行为》北京经济学院出版社1988年，第118页。
[美]卡斯特、罗森茨韦克《组织与管理》中国社会出版社1985年，第195页。
托克维尔：《论美国的民主》，商务印书馆1988年版，第289页。
同1，第295页。
王沪宁：《行政生态学》复旦大学出版社1988年，第311页。
猪口孝：《国家与社会》，经济日报出版社1989年版，第1—2页。
[美]威廉。大内《Z 理论》中国社会科学出版社1984年，第195页引自林毓生：《中国传统的创造性转化》，三联书店1995年版，第29、250页。
《孙中山选集》，人民出版社1981年第二版，第617页。
陈哲夫主编：《监察与监督》，北京大学出版社1994年版，第32—34页。
