新公共管理对中国人事制度改革的启发

    前言：

    新公共管理这一理论从20世纪80年代开始兴起，现正闹得沸沸扬扬。西方一些国家已经对此进行了一系列实践的尝试，其有效度如何现在还无法评价。但他们从理论上提出了对传统行政的质疑：提倡用市场竞争机制重塑政府，要求政府职能的转变，增加灵活性，并且要求引进责任机制，以上的所有都说明了原有的一套制度已经不适合于现今的。我一向都认为，一种新生事物的兴起铁定是因为原有事物不再适合社会发展而产生的。现在，我们知道了新公共管理兴起的必要性，而所面临的问题是如何将一种新的理念运用到我国的实践中。有人说，连旧的行政体系还没有建成，就想改造成新公共管理所要求的模式简直是不可能的事情。可是我并不这么认为，没错，我国的行政体系是很不完善，但这并不代表我们不能接受新的血液。领导人都说了，我们要与时俱进，面对着全球化的浪潮，面对着这一场全球性的改革，我们不跟上步伐，就只能远远地跟在人家屁股后面，永远不可能会有跨越式的进步。以市场化为导向的新公共管理是公共行政发展的必然趋势，其思想对我国的公共行政和行政体制改革无论在理论还是在实践上都具有十分重要的借鉴意义，中国需要新公共管理。但如何将抽象的理论具体到我们的实践中，这对我们是一种挑战，而这也就是我写这篇文章的出发点。

    摘要：

    人事制度作为政府管理的内部要素，当然也就属于新公共管理所涉及的一个内容。以前我们一谈起人事制度改革，都会将目标转向从人事行政到人力资源管理的过程，不错，这是人事制度改革的一个方向。但本文主要是从借鉴新公共管理的一些理论来看人事制度的改革。

    关键词：新公共管理 人事制度改革 市场竞争机制

    自20世纪70年代末80年代初以来，以学和私营部门管理为理论基础，西方公共管界形成了新公共管理思想。其主要内涵特征是：主张摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式，引入各种市场竞争机制；借鉴私营部门的管理技术与激励手段；强调公共服务中的顾客导向；注重结果甚于规则等等，从而以较少的成本实现一个高效的回应性的政府。新公共管理思想对西方各国的政府实践产生了深刻的影响，掀起了一场声势浩大的“以市场机制改造政府、以家精神重塑政府”的公共管理改革浪潮，并导致了传统公共行政理论陷入了合法性危机，推动了传统的韦伯官僚制模式向以市场为基础的政府管理新模式的转变。新公共管理运动在西方国家的普遍展开，已经改变了英、美等许多西方发达国家的政府行政架构、管理理念和服务范式，在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了西方国家经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求，同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力。不仅如此，新公共管理思想所形成的这股强大的公共行政改革力量，也正越来越多地影响到许多发展中国家的政府管理改革

    中国是世界上最大的发展中国家，正在进行着举世瞩目的社会主义市场经济建设和行政体制改革。我们应该如何认识和分析新公共管理思想呢？它对我国的公共行政和行政改革有无借鉴意义呢？全球化是全世界共同面临的一种发展趋势，它是、经济、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现利益方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果，具有超越国界和意识形态的普遍性。在全球一体化的趋势下，我国势必也受着新公共管理浪潮的影响，加入WTO也意味着我们更深入地卷入了全球化的浪潮当中。目前的政府现状已经不能满足群众的需要，而一个政府若要得以生存则需要群众支持以达到一种合法性基础，因此政府需要改革，需要制度创新，而其中人事制度的创新是至关重要的，因为制度作为人类交往的规则，其核心内容是对利益的分配和协调。其中，包括物质利益、精神需求、政治权益、社会地位等方面的分配规则，这些都是与人事制度密不可分的，是人事制度所必然包含的一部分，而且人事制度创新涉及到社会成员的切身利益，因而影响深远。

    借鉴于新公共管理的理念，中国的人事制度改革应当着眼于以下几个方面的转变：

    1，引进市场竞争机制，坚持以市场为基础配置人才资源

    在这点上，我国要比西方国家滞后，因为现在我们仍是以权力为中心的运作方式为主，随意性和无序性较大，公开度低，容易导致暗箱操作。因此，首先我们应该从以权力为中心向规则为中心转变。政府应该是规则的提供者，也就是为人力资源的开发、流动、竞争提供合法的途径，而且让全社会都知道形成这种环境的合法途径的存在，也就是使规则透明，而不是某些人可以用做特权的工具。只有这样，政府才能在与市场经济的发展相适应的公正、平等竞争的环境中更加有效地回应社会的需求。在提供规则之外，政府还应当是规则的维护者和监督者。提供规则固然重要，但规则是否得到执行以及执行的程度如何，是更为重要的问题。对于人力资源流动中出现的违反规则的现象和问题，根据规则予以制裁，维护规则的尊严，同时，对个人的合法权益也就能够予以保护。当然，政府作为规则的提供者、维护者和监督者，并不意味着政府可以随心所欲地运用这些规则。恰恰相反，这些规则的存在也为政府规定了发挥作用的环境和边界。政府提供规则的意义在于营造公正、平等的环境，在这种环境中，政府策划也是有限的权力，也就是说，这些规则中没有规定应当由政府承担的权力，政府就不应当在要求社会遵守规则的同时而擅自超越规则。作为与市场、组织和个人选择并存的配置方式，政府对人力资源的管理权是有限的，只能在属于自己的边界内活动，只能在人力资源的流动配置活动中当裁判，而不能同时当教练又当球员。只有这样，才能够促进人力资源的合理配置。

     那么如何在人事制度中引进市场机制呢？这里我引述了深圳市在人事制度改革中的实践以说明这个问题。

    “2000年，深圳公开选拔6名局级领导干部，2002年又面向海内外公开招考17名局级干部，被誉为“在千百双眼睛注视下”的“阳光下的竞争”，大大提高了干部选拔任用的透明度。从1998年开始，深圳已先后在龙岗区、福田区和市交管局、市局、市检察院等单位，试行了中层领导干部竞争上岗。2001年以来，结合机构改革，在全市推行处级干部缺位竞争上岗。在公开选拔领导干部和竞争上岗的改革实践中，深圳形成了一套卓有成效的规范竞争性选拔的程序。信息公开、过程公开和结果公开，人人都有同等机会了解考什么、不考什么、怎么考这些关键信息；笔试、面试成绩和民意测验的成绩张榜公布；对考出来的所有拟任人选实行公示；整个考试过程，自始至终接受由人大代表、政协委员和用人单位代表组成的监督官队伍的紧逼式独立监督。它推崇“复习无效”，注重测试考生的工作经验积累和实际工作能力。如此精密的考试设计加上深入的民意考察，就是为了扎扎实实选准人。”¨ 从上可以看出，市场机制的本质在于提供竞争的公平性。只有保证了每个人都有机会获得职位，才能使公务员队伍有其真正的代表性，才能更好地为人民服务。

    再者，要充分发挥市场的竞争机制，必须对现有一些制度进行改革。要通过改革户籍制度、档案制度、住房福利制度和社会保障制度，打破人才的身份界限和所有制界限，建立功能完备、机制灵活的人才市场体系，消除阻碍人才流动的物质和体制壁垒，为人才的无障碍流动创造条件。

    2，建立公正透明、竞争择优的人才评价制度。

    人才评价制度是人才培养和人才成长的指路牌。社会评价体系提倡什么，人们就会朝着什么方向发展。“如果我们以官职高低作为人才评价的最高标准，社会上谋官求禄的人就会增多；如果以创新作为人才评价的最高指标，社会就会充满创造和活力。合理的人才评价制度和指标，能够为人才提供值得追求的，符合社会经济发展要求的人生目标，优化社会的人才资源结构；而过时的、形式的、脱离社会实际需要的人才评价标准，则会带来人力资本的巨大浪费。人才评价制度的建立，要求我们改变传统评价制度中存在的论资排辈、长官意志等现象，设立科学规范的人才评价指标体系，通过公开、公平的竞争机制，对人才进行评价。”¨

    3，加强公务员的培训计划，建立服务型政府。 要使一种理念真正地运用到实际，主要在于个人价值观的转变，而这也是我一直认为是最难的一个方面，因为一直以来我们都受“官权至上”理念的影响，我们没有意识到自己是国家的主人，我们对政府官员有所敬畏，而官员则认为他们是高人一等，所以要改变这样的一种价值观是何等地困难，但我们不能因为其难而不为之。建立一个服务性的政府是新公共管理理论所强调的一个方面，而这也就意味着作为政府的公务员，也要有服务的意识。加强对公务员的培训教育，提高公务员队伍的素质，是服务型政府建设的重要途径。公务员队伍政治素质和业务水平的高低决定了政府服务水平的高低。他们的理念、信念、世界观、价值观，他们的为人民服务意识、勤政廉政意识、创新意识，他们的文化素养、科学知识、应用能力，都关系到执政和服务效能。按照江泽民同志指出的，提高公务员队伍的素质，根本的途径有两条：一条是培训教育，一条是实践锻炼。可见，加强对公务员的培训教育是十分重要的，培养公务员一种责任心理，对事情负责，对人民负责。1999年5月，广东省珠海市开始了以“高效率办事、高质量服务，让人民群众满意”为主要内容的机关作风建设，同时还进行了“完人评政府”的活动，增强了广大公务员的服务意识。

    4，建立一种责任机制，形成一种谁做事谁负责的风气。 公务员服务的对象是大众，他们的宗旨就是为人民服务。但现在一些公共部门的职员对来访的人员爱理不理的，好象变成群众是来求他们做事的。他们仗着自己有点权力就耀武扬威的，这跟公务员的形象完全不符，跟新公共管理的理念也完全不符。如果不改变，将会对整个政府未来的发展造成不好的影响。这次非典事件，北京罢免了卫生部部长张文康和市长孟学农，这样的一种举措就是“谁做事谁负责”的体现。虽然这里面有着一些令人不满的因素，比如替罪羊之说，不过怎么说这是中国政府在人事制度上的一项很大的举措，而这也是新公共管理所要求的。

    5，建立法制完备、执法严明的人才权益保障制度。 这是新公共管理中对“公平”价值追求的体现。在全球化条件下，国际、国内人才和劳动力市场的竞争更加激烈，人才市场的风险因素增加，与组织严密的企业组织或其它用人单位相比，人才和劳动者通常处于弱势地位，需要政府提供必要的帮助和保护，以维护其合法利益，保证市场经济的正常秩序。政府还要实行机会均等的原则，对女性、儿童、老年人、残疾人等社会的弱势群体提供特殊的关怀和帮助。人才权益保障制度应包括两个方面：一是通过健全法制，加强对人才和劳动者基本的人身权利、经济权利、政治权利以及安全、受尊重等精神权利的保护；二是要通过完善知识产权保护制度等，保护人才的创新成果不受侵害。

    总之，在全球化时代，在一个包含着制度竞争、科技竞争、人才竞争的国际竞争的新时代，政府人事制度的改革，其意义和影响将不仅局限于人事领域。它将会极大地提高整个民族的知识素养和创新能力、促进社会经济的持续繁荣和科技进步。可以预言，科学有效的人事制度创新，将会造就大批适应全球化要求的卓越人才，使现今社会体现的价值观得以实现，使政府获得有效的合法性基础，更好地促进社会的稳定和繁荣。

    后记：

    本文用新公共管理的理论对人事制度的改革作出一种尝试，很多都比较抽象和理论化，要将之运用于实践应该再做进一步的研究。不过我认为任何一种理论只有当它能运用于实践才能体现其价值。当然也有人们对“新公共管理”改革的各种具体措施（包括市场导向、私有化、分权、放松管制、结果控制、绩效评估、顾客至上等）提出批评。例如，合同出租是市场导向的主要原则，它有利于提高效率与效益，但却缩小了公共责任范围，也妨碍公共官员与民众的联系与沟通；分权有利于增强自主性和灵活性，但也带来了分散主义、本位主义、保护主义，并增加公共开支；私有化有助于精简政府机构，增强公共部门的活力，但也损害了公民参与，妨碍政治导向，并产生公共责任方面的问题；放松管制为各部门机构松绑，增加灵活性，但也带来新的控制问题；结果导向等企业化管理方式提高了效率，但也产生了如何与公共职能有机结合的问题；顾客至上提供了回应性、多样性的服务，但却把公民降低为一般的消费者。但我认为，世界上是不可能有十全十美的制度存在的，每一次我们都是在对旧有的不符合时代发展的制度加以否定的同时接受新的观点，之后对新的制度进行疑问批判修正，但我们始终是螺旋上升的，这就是进步。
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    1，[澳] 欧文·E·休斯：《公共管理导论》第二版，人民大学出版社，2001年

    2，［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒：《改革政府：家精神如何改革政府》，上海译文出版社，1996年

    3，孙柏瑛 祁光华：《公共部门人力资源管理》，中国人民大学出版社，1999年

    4，张勤：《全球化与政府管理变革》，《改革与》2003年第1期

    6，褚松燕：《简析政府人力资源管理的角色与职能》，《行政与法》2003.01

    7，陈干全：《论公共管理的基本原则与价值取向》，《中山大学学报》（社会版）2003年第1期

    8，于阳：《论“新公共管理运动”的兴起》，中国公共管理网，2002年12月