东西部制度安排的非均衡性与西部制度的创新
来源：岁月联盟
时间：2010-08-10
关键词：制度安排 非均衡性 原因 制度均衡 制度陷阱
On the non-balanced of systems between the west and the east and the innovation of systems in the west
Abstrct:A system is the base and condition of region development, the gap of the development between the west and the east is not only the different of the development of economic but also that of the arrangement of systems,the structure of systems and the utilize efficiency of systems .The article discussed the cause that the west on the supply and arrangement of system had laged the east from the manifest non-balanced on the system of the west and the east.By basing on analyse,the article brought forward some advance that the systems were perfected and innovated
Keyword: the arrangement of system；non-balanced；the cause；the balance of the systems；the pitfall of systems
对东西部差距，大家往往比较注重经济上的差异，而较少注意东西部制度上的不同。这种观点在对西部大开发战略的认识上，着重强调国家对西部进行经济上的倾斜。笔者认为，国家资源分配上向西部倾斜无可厚非，但是西部制度上的完善和创新才是西部发展的基础和前提条件。东西部的差距首先体现为制度上差异，然后才体现为经济上的差距。本文从东西部制度安排的非均衡着手来探讨西部的制度完善和创新。
一、东西部地区制度安排非均衡的表现
（一）从制度供给来看：区际间不平衡，速率、密度不均衡，制度层次不一致
1、制度供给区际间不平衡。改革开放以来，制度变迁不均衡最明显的就是东西地区的制度安排不平衡，国家每一项制度的供给基本上是先在东部试点，如产权制度改革，然后逐步向中部和西部推广；有些制度只允许东部地方存在，如分配制度东部可以不按照人事劳动部门核定的工资标准，而西部没有这种自主权。
2、制度供给速率不均衡。速率不均衡是指东部制度供给的速度快，只要有需求就会有制度供给，而且还会有超越国家允许限度的制度供给，这种制度供给不是中央政府的主动安排，而是地方政府的自主行为，大部分都得到了中央的默许或肯定，正因为东部地方政府具有这种特殊的制度供给权利，就能保证制度供给满足制度需求，而西部地区因缺乏这种制度安排的特权，制度供给的速率必然较慢。
3、制度供给的密度不均衡。所谓制度供给的密度就是有的地方制度供给比较密，有的地方比较稀，有的时段比较密，有的时段比较稀；有的制度体系供给比较密，有的制度体系供给比较稀。从我国来看就是东部比较密，中西部比较稀；东部内生的需求诱性制度变迁较多，西部外生的强制性制度变迁较多。
4、制度供给层次上不一致（核心和外围）。西部有些制度只出台了核心制度，而其它配套制度没有及时跟上，如经济制度变迁，西部在很长时间就是单一的家庭承包责任制。有些是只有配套制度，没有核心制度，如企业制度改革，中央不断安排了如劳动制度改革、分配制度改革等、但是核心制度---产权制度却迟迟没有出台（直到中共十五大），但是。而东部核心制度与配套制度基本比较适应、出台也比较及时，不存在核心制度与配套制度脱节的现象。
（二）从制度变迁方式的来看：东部是需求诱致性变迁与中间扩散性制度变迁相结合，制度内生化；西部强制性制度变迁较多，制度外部强制植入，具有明显的外生性。东部地区是我国比较早、比较强烈对制度提出需求的地区，东部的制度变迁是一种较为典型的内生需求诱致性制度变迁方式，而且由于中央授与了东部地区较多、较大的制度供给或者制度试点的权利，当诱致制度变迁满足不了社会对制度需求的时候，东部地区的地方政府就实施“中间扩散制度变迁”（杨瑞龙，1999 年）（笔者认为这也是一种强制性制度变迁，只不过地方政府是变迁的主体）以弥补制度供给的不足。而西部地区相对而言则是强制性制度变迁，要么是西部地方政府看到东部制度创新带来了经济的高速发展，于是就尽力模仿，要么是国家从上自下的强制推行（虽然我国农村制度变迁从整体上显示为需求诱致制度变迁，但是从局部来看，也存在着强制性制度供给的情况）。从这个意义来讲，西部地区的制度供给是强制性的。而且这个强制性制度供给与东部的强制性制度供给明显不同，东部是有制度需求的强制性制度供给，是内生的，也就是讲东部在强制性制度供给前，有制度需求为强制性制度变迁提供知识和经验积累。而西部地区在制度变迁前，没有制度需求，这就导致西部地区的强制性制度的僵化性质和需求诱致性制度的缺失。
（三）从制度利用的效率上来看：东西部地区存在制度利用上的重大差异，东部地区对制度的实际充分利用率要远远大于西部地区，东部地区制度经济价值所产生的经济绩效要远远高于西部地区。而且对于西部来讲，有些制度对经济增长与发展非但不是推力，在某种意义上反而是阻力，从而无法鼓励进取与创新。具体来讲，东西部地区制度供给的非均衡在以下几个方面比较突出：一是在产权制度上，国家允许东部地区率先进行各种产权改革，如对中小型国有企业可以出售、也可以量化给企业职工、允许个人资本控股、兼并国有企业。而西部就不可能、也不能率先进行产权改革。有些中西部的同志开玩笑说：东部搞产权改革和职工身份买断是大胆创新，如果西部安排同样的模式就是乱来，要受批评，甚至要戴私有化的帽子。二是在分配激励制度上，东部地区可以拉大分配差距，不按照国家劳动部门的“工资卡”来分配，可以在一定程度上按要素进行分配。但是西部在分配激励制度上，国家长期没有松口，直到十五大之后，才与东部有了同样的分配权。三是在用人制度上，东部地区最先获得打破劳动用工制度权利，按照企业的需要确定职工人数。而西部地区由于国家首先考虑的是社会稳定，要保证的职工的就业。因此许多西部的企业只好背着沉重的社会包袱与东部的企业进行不平等的竞争，在目前这种强制性的制度要求也没有完全解决。四是在制度创新的制度上，东部在制度上的优势，说到底就是具有制度创新的制度，也就是说，一方面国家赋与了东部可以自主的进行制度探索，另一方面东部自身具有制度创新的机制，因为创新收益大于创新成本，创新的成果基本上可以收归地区所有。而西部因为不在国家允许的制度创新区域，而且创新的所得也不能全部收归地方所有，因此西部没有制度创新的动力，当然就不会存在制度创新的制度。
由于东西部制度安排上的非均衡，对西部乃至全国的经济发展和制度变迁都有很大的影响。一是导致了东西部间经济发展差距，西部至少落后东部5-10年。改革开放以后的17年间（1978—1995年），东部地区国内生产总值平均增长10.87%,而西部地区只9.26%。尤其是在1992年—1995年间，东部地区国内生产总值年均增长16.93%，而西部地区分别只有11.40%。由此导致西部地区的国内生产总值在全国所占的比重呈不断下降的趋势。而西部的落后，又在一定程度上阻滞了全国经济的发展，进一步加大了地区间的“马太效应”。二是导致了地区之间制度冲突大，整体效益不高；制度结构不合理。由于制度供给不均衡就使得有的制度供给过剩，有的供给不足、有的由于相关的制约制度不配套，被严重扭曲，不利于的制度的完善和创新。特别是西部地区因有些核心制度未出台，制度结构效率出现了零和状态，制度供给跌失了“制度陷阱”，即任何一项新制度的出台都不能提高制度的边际效率。三是东西部发展差距过大，不仅仅对西部有影响，而且也在一定程度上制约了东部经济的进一步腾飞，如果东西差距任其拉大，还会影响到国家的稳定。
二、东西部地区制度安排非均衡的原因
（一）中央制度供给和资源分配制度向东部倾斜
1、国家的非均衡战略：资源配置向东部倾斜。因为我国采取的是非均衡发展战略，既使一部分地方、一部分产业和一部分人先发展起来，然后通过先发展起来的地方、产业来带动其它地方、产业的发展。因为要使一个地方飞速发展比使全国同步同时发展容易得多，效果也好得多，这只要从制度上进行倾斜就能够办到。正因为我国采取的是非均衡发展战略，这就决定了较优惠的政策和制度创新的探索行为只能给少数地方、少数产业或者少数人。一是先发展沿海地区。国家赋与了东部很多制度安排的权利，也给了许多制度上便利，特别是资源配置制度突出向东部倾斜。统计表明，80年代以来，在建设资金的投向上，国家不断向东部地区倾斜，1979年—1991年，东部地区国家基建投资占总投资的49.17%，而中西部地区仅占42.7%。东西部投资比重也由“六五”的1：0.97变为1：0.79.另外国家还赋与沿海一些地区较大的自主权，并在财政、税收、外资利用、价格、信贷等方面给予相应的特殊制度优惠。二是先放开意识形态相对比较弱的东部，再逐步放开意识形态比较浓的西部农村，先在意识形态相对比较淡的东部国有进行制度试点或者优先制度安排，然后再对意识形态比较浓的西部国有企业进行推广或者强制推行。
2、国家制度变迁的策略：制度供给向东部倾斜。改革开放的轨迹可以看出，我国的制度变迁是以需求诱致制度变迁为主的制度供给方式，这种方式有其优点，制度变迁效率较高，安排一个成熟一个，但由于需求诱致性制度变迁方式的特点决定了不可能解决所有制度供给问题，特别是强制性制度供给，而且对于制度需求内生不多的西部地区则会长期存在一个制度供给缺口。这是由需求诱致性制度变迁的决定的。一是需求诱致性制度变迁方式和路径决定了在制度的安排上是先有需求，然后政府根据需求来安排急需的制度。二是我国是推行的边际调整与增量改革，其前提是保留核心制度，在核心制度外围安排一些非核心的制度，为核心制度的改革创造条件。因此，在制度的供给上就就不会是一个完整的制度体系，而是先出台非核心制度，在外围障碍扫除后，再供给核心制度。三是试错式的改革，在制度供给上就决定了不可能一下子使所有的制度都会安排，只能是先出台一些制度，经过实践检验，如果制度符合发展的需要就安排下一个制度，否则就进行调整，安排其它的制度取代旧制度，直到找到需求的新制度为止。四是先试点决定了地区之间和行业之间、试点地区与非试点地区的制度安排不均衡。
（二）西部地方政府在制度安排上的成本收益比远远大于东部地区，抑制西部地区的新制度的供给。一是西部地区制度安排的风险大。前面已经阐述过，东部地区的领导设计、安排与传统制度相悖的制度就是制度创新，若西部地区的领导率先设计、安排与传统制度相悖的制度就是“乱搞”，安排好了，不会受表扬，一旦失败，就可能会丢官。反过来看，如果西部地区不率先设计新的制度安排，就根本没有风险因为国家对西部根本没有制度创新的预期，只有保持政治社会经济稳定的要求，即稳定就是成绩。因此，西部地区从上至下都有一种抑制下级制度创新的愿望，都不想自己或者下级给自己“添乱”。二是制度安排上政治收益甚微。东部地区如果能够摸索出新的制度就可能带来政治上的好处，而西部地区绩效评价则与此不同，能够首先保持区域稳定则是成绩，其次才是制度创新。三是西部地区制度创新成本较高。首先因为西部地区不属于国家制度创新试点区，制度变迁成本完全由西部自己解决，而西部财力有限，城乡居民的承受能力有限，根本无力承担庞大的制度变迁成本。其次由于西部制度需求并不明显，制度创新基本上都是前瞻性的，风险较高。如果从东部引进现存的制度强行移植，其低效性和“搭便车”行为不可避免。另外，政府和领导面临的政治压力和政治风险成本也是地方领导所要着重考虑的问题，可以说西部的领导是“望制度创新生畏”。这就在西部形成了一种与东部截然不同的制度创新机制----抑制制度创新机制，这也是西部制度严重滞后于东部的重要原因。
（三）东部经济自主性和区域经济独特性，拉大了东西部地区的制度差距。改革开放以来，我国一个很明显的结构变化因素便是区域经济自主性的增强和区域经济的独特性的出现，即区域在经济决策、组织培育、财政收支、剩余占有与分配、要素报酬、资源配置等制度变迁与制度安排方面有了相当的、显著的独立支配权，如果说在计划经济时代，中央政府以其强大的集权手段将区际可能的不平衡制度变迁强行平衡了，那么在市场化改革以后，区际的不平衡制度变迁效应很快便显化了。在东西部对比上，东部具有明显的优势。这主要体现在三个方面：一是东部有制度安排上自主优势；二是东部有制度安排的需求优势；三是东部在抓制度机遇和制度利用上的优势。与制度变迁的不平衡、不同步相适应，东西部经济增长与发展的差距空前拉大了。特别是由于新制度的安排或者超前安排，东部地区在劳动生产率、增长与发展速度、要素配置与新经济增点的生成及对周边经济的带动、要素边际报酬水平及经济社会的全面进步与发展等方面已远远高于西部。换个角度看，由于东部制度的率先安排，还加大了东部对西部资源、人才的吸纳，使资源、人才相对匮乏的西部在发展上更是难以为继。
（四）制度需求环境和实施环境上，东部地区都明显优于西部地区，导致了西部制度供给的天生不足。
1、东西部地区制度安排的初始条件不同。初始条件就是制度安排前的各种经济社会约束，不相同的初始条件会有不同的制度需求和不同的制度创新，如用人制度在东部地区可能是基层行为人-----企业和职工本身的制度需求，而在西部就可能会遭到职工和企业的抵制，同是内容相同的用工制度，在东部变成了诱导性变迁，在西部变成了不合时宜的强制性安排，这就是所谓的“南桔北枳”的效应。具体来讲东西部有如下的经济条件不同：一是市场的成熟程度和作用不同，政府和企业、居民对市场经济知识掌握和认识的程度也不相同；二是区位条件、起点和基础不同；三是产业结构和经济实力不同；四是经济增长速度和收入增加的幅度不同；企业和农民承担的社会责任也不同。五是政府的职能和绩效评价不同；六是东部地区华侨和华人比较多，对资金的吸引力不同。
2、西部地区制度安排的低效性。一是作为市场主体的组织发育程度差。由于西部市场发育相对东部迟缓，市场组织---企业和城乡居民的市场意识相对东部也落后，这就使得市场组织对制度的需求不能赶上政府追赶东部而出台的制度步伐。二是缺乏制度激励从而无法具备大规模制度成长的条件。三是政府的制度供给严重滞后和非理性。制度供给滞后是一种较为普遍的现象，但是对西部而言，在某些制度上是远远滞后于制度的需求，而制度结构效率表明，当一种制度远远滞后于制度需求时，整个制度效率便会出现零和状态，即跌入制度陷阱。另外西部地方政府在制度供给上，有时受政绩的影响，只是一味的模仿东部出台的某些制度，而不考虑本地环境的适应性，表现出一种非理性的冲动。四是制度执行失范和制度间的制约机制不健全。当前西部之所以出现制度瓶颈，不仅有制度供给不足的原因，还有制度执行失范和制度间缺乏制约机制而引起的制度障碍。
3、西部地区内生诱致性制度需求不够。一是由于东西部在观念、习俗、文化等方面的约束不同，即意识形态刚性对东西部制度变迁的影响导致了西部地区无法内生出诱导性制度变迁。西部地区由于贫困和和地域偏远，使得内部交流十分困难，物流、信息流无法畅通。这使制度创新由于不具备基本条件而变得成本极其高昂，也使西部在既定制度结构下，由外部事物引起的收益的潜在增加十分有限，从而来自制度不均衡的获利机会很少。由此可见西部地区特定的封闭性使之无法内生出诱致性制度变迁，而只会选择自给自足的自然经济模式及其相应的一套制度及习俗，因为在这种封闭的经济中，习俗是成本最低的制度安排。二是非正式制度的长期固化，阻碍的制度的进一步创新。西部地区各种非正式制度的长期固化，外在的表现为素质相对较低，无法内生引发技术创新，而制度变迁与技术进步有着很高的相关性。制度在技术变迁的形成与扩散中起着重要的作用，导致技术变迁的新知识的产生是制度发展过程的结果（拉坦，1994）。因此，西部地区非正式制度的长期固化，不仅严重阻碍了这一地区的技术进步，而且反过来又加强了制度本身的进一步固化，从而形成制度和技术的超稳定均衡，使西部地区的生产、生活中，经验和习俗成为主要的行为准则，形成典型的“习俗经济”（希克斯，1987）。这也是西部制度安排落后于东部的重要原因。
（五）在制度实施机制上，路径依赖而导致体制锁定的概率西部明显高于东部。诺斯(North)教授认为在制度变迁中,存在着一种报酬递增和自我强化的机制.这种机制使制度变迁一旦走上某一路径,它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化.他认为”人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”.如果初始选择的方向是正确的,制度变迁就可能进入良性循环,如果初始的选择方向出现偏差,制度变迁就可能沿着错误的路径往下滑,还有可能被锁定在低效率的状态下.我国东西部在制度变迁上也具有路径依赖特征。初始的制度选择提供了强化现存制度的刺激和惯性,因为沿着原有的制度变迁路径和既定方向往前走,总比另辟蹊径要方便得多.在这一点上东西部都是一样的。差别就是西部由于既得利益集团势力比较大，要巩固现有制度,反对或拖延进一步改革,既使新的制度比现有制度更有效率.由于初始改革倾向为后续改革划定范围，西部在制度创新上总是在制度外围徘徊，难以突破核心、难以摆脱计划经济影响。
三、利用西部大开发的机遇，推进东西部制度均衡
随着国家西部大开发战略的出台，长期影响西部制度供给不足的战略因素已经基本解决。国家制度变迁策略的部分制约因素也不存在了，而且国家还在一定程度上赋与了西部地区一定的特殊权利，以便迅速缩与东部地区的制度差距。西部地区要利用这一机会，推进东西部制度均衡，为自己营造一个适宜的环境。
1、选择好西部制度变迁的方式：制度变迁方式要坚持强制性制度变迁和需求诱致性制度变迁相结合。因为不管是需求诱致制度变迁，还是强制性制度变迁都不能解决所有的制度供给问题，因为强制性制度变迁虽然安排效率高，但是安排的结果可能是低效的，需求诱致性制度变迁虽然安排的制度较符合实际的需要，但是速度太慢，而且核心制度不能及时供给，安排效率较低。只有把两者结合起来，交替使用才会使制度结构效益最高、安排效率最高、制度较好的满足实际的需要。但是由于西部由于各方面的因素，诱导性的制度需求难以内生，因此，在制度创新方法的使用 上，最好行以政府主导的强制性制度供给为主，培养和引导潜在的制度需求。
2、引入外部力量，突破“体制锁定”。诺斯在《制度、制度变迁与绩效》中指出，要扭转“路径依赖”和突出原有“体制锁定”状态，必须借助外部效应，引入外生变量或依靠政权的变化。从西部的实际看，由于制度与技术的超稳定均衡，只有依靠外部力量来打破这一均衡，也就是说发展所需要的制度和技术创新，应该作为一个外生变量而不是内生变量，要由外界强行植入一个新的制度和技术，要发展的过程中再逐步内生化。西部制度创新的主体要以政府为主，城市工商业、社会中介组织和外资配合，特别是要注意和东部携手共同突破原有路径依赖和体制锁定。东部的合作和参与是突破原有体制锁定的重要力量，这对东部而言，不仅是一种责任和义务，而且也是一次再发展的好机会。
3、抓住中央赋与的制度方面的特权，及时出台西部急需的强制性制度，缩小西部与东部在制度上的差异。一方面，西部地区对目前有制度需求，过去国家不允许的出台的制度，要尽快出台；另一方面，西部也要利用国家赋与的权利，进行超前预测或者根据东部的发展经验，适当安排一些虽然当前没有需求但是符合实际需要的制度。
4、国家要承担一定的制度变迁成本。因为西部相对东部而言，经济比较落后，而且考虑到改革20年来，由于西部资源的东流，在一定的意义上讲支持了东部的发展，国家应该对西部制度变迁中出现的成本，国家应该通过转移支付等形式予以化解。
5、下大力清除影响制度变迁的各种思想和制度障碍。东部与西部的制度安排上的巨大差异，除了国家的改革策略和发展战略外，重要的一点还是西部缺乏适合制度出台的条件和环境。因此，西部地区的各级政府现在的重要任务就是要进一步清除各种阻碍制度创新和制度安排的障碍。现在国家实施西大开发战略，可以说东西部在国家这一层次，制度条件相同了，能不能创造出一个制度创新的好环境就在于能否清除这些障碍。西部还应从“西部大开发就大要钱”的观念中走出来，应该认识到，西部大开发应该是制度的大创新和制度的大安排的时机，抓住机会出台有机于西部大发展的制度。
就当前而言，有以下四方面的制度急需完善或供给：一是最大限度激励个人努力与创新的多样化的产权制度和财产制度。二是规范市场规制的权威约束。三是符合市场经济的政府管理制度。四是激励政府推进制度创新的制度。
四、制度供给的区域非均衡对我国今后制度安排的启示
1、非均衡发展战略要适度。非均衡发展战略是发展家普遍采用的一种发展形式，但是笔者认为非均衡发展要适度，要保持地区之间的适当空间发展梯度差，使之既不至于出现过度不均衡，也不至于过分均衡，也就是说非均衡战略所取得的地区收益要大于因地区之间差距而影响发展的各种成本。具体来讲，一是非均衡的形成最好不要通过强制性制度来形成，也就是讲在全国性制度安排上应平等，差距要体现在地区之间的政策上，否则这是一种地区制度歧视。二是非均衡的程度要控制在一定的范围和时间以内，否则会影响整体的社会效益。这就要求，中央在制度环境上要一视同仁，地方政府可以在区域制度创新上大显身手。
2、西部大开发要避免形成“新的西部”。当前国家进行西部大开发，虽然讲不会象东部当年的发展一样，不会有特殊的政策，如特区，但是国家的投资和项目的安排会有一定的倾向，这本身无可厚非，但是要注意不要把中部地区又变成了“新的西部”，因为就发展而言，中部较西部更有起飞的条件。笔者的意思就是，国家在考虑西部大开发的时候，也应考虑整体效益最高，也就是讲，比虑同一单位的投资，在西部产生的收益就可能会比中部低。这就要求国家在制度的安排上，既要突出西部大开发，也要注意发展中部的优势，使东中西共同发展。避免出现“新的西部”。要出现东中西共同发展，不是中央给多少钱、给多少项目这种简单的统筹安排，而是在制度的供给上统筹，不能再象当年发展东部一样，要有一种制度保证不会出现“新的西部”。
3、制度创新和制度安排要注意制度环境的培养。东部和西部之年以会出现如此大的制度差距，虽然与中央的战略和改革策略有很大的关系，但是关键是制度环境适不适应新制度的运行。东部很多制度，西部也强行进行了移植，但是运行得并不理想。因此，要缩小东西部的制度差距主要是培养和优化制度环境，引导制度需求。
4、地方政府主导的中间扩散型制度创新作用大。东部发展实践表明，地方政府适时的制度安排是东部能够发展的重要条件。特别是象我们这样一个大国，各地的条件和经济基础相差很大，中央不可能设计出能保证各地都快速发展的统一制度体系。地方政府要因地制宜的出台适合本地发展的制度。这就要求中央必须相应的给地方一定的权利，也必须有一定的激励制度。但是从目前看，这种权利和激励正在减少，也就是制度安排和创新的原动力减少，这应引起足够的重视。一是正在进行的机构改革，很多权利收归中央，地方政府调控的空间越来越小；二是分税制以后，财政收入向中央政府集中过多，地方增收后所相对比较少，因此，地方的积极性不高；三是分税制立法权的统一性制约了地方的收入不能随经济的发展和需要而逐步递增。税制改革以后，如农业税划归为地方税种，虽然刺激了地方政府对农业税的征收工作的积极性，但税种的划分中，地方税立法权依然在中央，地方财政即使再困难也不得自行开征新的税种。地方政府的收入不能随着经济的发展和财政需要而增加，这就抑制的地方发展的积极性。四是各种执法部门和经济职能部门收归上级直管，一方面缩小了地方发展经济方面的调节能力，另一方面，加大了地方的协调成本，由于素质问题和管理机制问题，可以这么说，这些部门是到了无法无天的地步了。当然中央的想法是想建立全国统一的市场，增加中央的财力、增加中央的权威。但是，必须正视这样一个问题，全国太大，既使是省来讲，也太大了，全国或者全省统一的、均衡的制度安排，没有地方政府的制度探索，来积累经验和教训，就不会有源源不断的制度创新。
5、缩小制度差距不能生搬硬套，也不能亦步亦趋，要因地制宜。由于东西部制度环境大相径庭，东部地区发挥过巨大作用的制度不见得在西部就会同样发挥作用，西部地区一定要借鉴东部地区的制度经验，结合自己的具体情况来制定出符合西部发展的新制度。这就要求西部在制度安排上既要东部的制度，也要结合自己的实际适当超前，不能生搬硬套，也不能亦步亦趋。
