欠发达地区统筹城乡:有序推进土地管理制度改革

[摘要]统筹城乡的关键是解决好“三农”问题，而土地问题又是解决“三农”问题的核心。为了真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的战略目标，必须有序推进农村土地管理制度改革，充分盘活农村土地资源和资产，使农村土地由潜在的社会财富升华为统筹城乡发展。文章认为，借鉴成渝改革试验区的实践，从农村土地问题的原因及寻求的解决途径来看，欠发达地区农村土地管理制度改革应确立的总体思路是：做实产权主体，稳定、巩固和完善农村土地承包经营制度，放开、搞活和规范农村集体建设用地。
　　[关键词]欠发达地区；统筹城乡发展；土地管理制度改革；成渝为例
 
　　《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》指出，有序推进农村土地管理制度改革，坚决守住耕地保护红线。欠发达地区为了真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的战略目标，必须有序推进农村土地管理制度改革，充分盘活农村土地资源和资产。深化农村土地管理制度改革的深层问题之一是如何使农村利用自己的集体土地财产权实现更大的价值，如何让农民以土地的权益参与工业化和城镇化并从中获得更大的实惠，这是创新农村集体建设用地流转制度的根本目标和价值取向。
　　
　　一、农村土地问题的原因及寻求解决的途径
　　
　　当前，与中国将近一半人口的农民利益息息相关的农村土地制度问题尚未完全解决，农民的土地和宅基地资产无法变成可以流动的资本，这既使继续务农的农村居民的利益受到损害，也给转向务工、务商的新城市居民安家立业增加了困难。
　　原因之一，农村单户经营规模小，经营所得少。虽然一些农民成为城市居民，但他们让出的土地再次被集体经济组织成员均分，土地规模经营依然小，土地零碎，流转价值低。可寻求的解决途径：通过稳定土地产权关系，消除产权的模糊性和不确定性，积极促进土地流转，使土地资源适当集中在具有生产优势的农民手中。
　　原因之二，土地经营模式呈现较强的封闭性。农民、土地、经济福利和政治权利被紧紧捆绑一起，集体外部人很难进入其中，土地资源配置效益低。可寻求的解决途径：开放土地经营模式，减轻甚至解除特殊福利、政治权利和身份对土地的依附，使土地作为生产资源进行市场最优配置并作为生活保障。
　　原因之三，农业技术水平低，农产品质低价低。青壮年农民普遍外出打工，留守的劳动力难以承担生产技术的任务。可寻求的解决途径：培养现代农业经营人才，加强农业技术服务，对农业生产者设立技术准入“门槛”。
　　原因之四，政府对农村基础设施、公共事业投入不足，农民人均产值低、拥有城市居民所没有的土地和宅基地作为生活保障。可寻求的解决途径：加大政府投入，完善小城镇基础设施，鼓励农民集中居住在小城镇，加快发展二、三产业。
　　
　　二、成渝试验区土地管理制度改革的实践
　　
　　近年来，为促进和规范农村土地流转，全国各地结合本地实际，探索出了许多较好的经验和做法，丰富和完善了农村土地流转的既定模式。就欠发达地区的中西部而言，出现了湖南浏阳市“股田制”模式、宁夏平罗县“土地信用合作社”模式和四川成都温江区模式等。
　　
　　(一)成都市土地管理制度改革的举措
　　成都市被确定为统筹城乡综合配套改革试验区后，中共成都市委、成都市人民政府在《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》提出了到2017年土地规模经营率要达到75％的目标。在土地管理制度改革方面，该《意见》围绕土地向规模经营集中的问题，基于推进市场化改革、增强统筹城乡发展的可持续动力的设想。提出：“促进城乡生产要素自由流动。推进土地管理制度创新，积极推动农村集体土地资本化，进一步探索集体建设用地使用权流转办法和健全农村房屋所有权登记流转制度。”这项改革，就是让农村土地使用权和农民房屋所有权进入市场流动，真正赋予农民具有自己救自己、自己解放自己的条件。明晰产权一确权一流转—使农民成为有产阶级，改变成都市农村一家一户、自给自足小生产方式，为更广泛地引导社会资本进入农业农村领域创造条件。当前的具体工作是：要在农村土地和房屋产权制度改革上有所突破，重点是针对农村土地、房屋产权所有者“虚置”和生产要素不能自由流动的问题，着力建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的制度和机制，按照有关法律、法规明确农村产权主体，推动土地承包经营权、农村集体建设用地使用权和农村房屋产权流转，发挥市场配置资源的基础性作用，促进土地、资本和劳动力等生产要素价值的最大化。为了给农村生产要素的流转搭建平台，当前正在进行土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权确权、林权确权和农村房屋确权等五项登记。2008年11月，全国第一家农村产权交易所在成都挂牌并开始了第一起拍卖，每亩集体用地使用权80万元，这是同地同价的第一步，但与国有土地的数百万元还有差距。
　　
　　(二)重庆市土地管理制度改革的举措
　　2009年国发3号文件要求“建立统筹城乡的土地利用制度”。加强土地整理工作，支持和指导重庆创新土地整理复垦开发模式。严格农村宅基地管理，保障农户宅基地用益物权。稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规。加快重庆土地利用总体规划修编，按照“前期适当集中，后期相应调减”的原则，在近期新增建设用地总规模不变的前提下，试行两年增加土地利用年度指标、后几年相应减少年度指标的管理方式，积极推进征地制度改革。这是我国在新的历史时期探索统筹城乡、推动区域整体协调发展的重大战略部署。就农村集体建设用地流转而言，重庆和成都改革试验区已经成为我国先行先试的前沿阵地。
　　2008年，重庆市人民政府办公厅颁布的《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见(试行)》(渝办发[2007]250号)是重庆市农村集体建设用地流转的政策依据，该文件指出：“积极运用建设用地指标置换与周转政策，支持农村集体建设用地使用权及指标跨区域有偿合理流转与转让”。2008年，重庆市政府又颁布了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》(渝府发(2008]127号)。2009年，重庆市人民政府为贯彻落实国发3号文件，颁布文件规定：本届政府任期内，要全力推进18项攻坚任务，其中包括“设立运作土地交易所”。2008年12月4日，重庆在全国首家农村土地交易所正式挂牌成
立。国家国土资源部副部长鹿心社在重庆农村土地交易所正式挂牌成立仪式上表示，希望其建设成为立足西南、辐射西部和面向全国的农村土地交易大市场，为重庆和全国统筹城乡发展作出积极贡献。对于土地交易所，其基本功能是集合农村建设用地转让的买方和卖方，通过公开竞价发现价格、完成土地转让和配置建设用地资源。土地交易所由政府负责筹办，主要是审查交易所可行方案，’准备交易所章程，确立监管机构的权限和责任，建立交易所的治理结构，纳入试验区改革试验方案。重庆是我国西部的中心城市，在实现国家西部大开发战略中具有重要地位，率先在重庆成立土地交易所，可以为加快西部新农村建设筹措更多资金，也有利于增强西部中心城市的带动和辐射作用。重庆市农村土地流转的形式较多，归纳起来主要有转包、出租、转让、互换和人股等五种基本形式，其中转包形式比例最高，超过土地流转总量的1／2，其次是出租和转让，分别占20.31％和17.18％。
　　当前，重庆农村土地流转呈现出流转进程趋于加快、主体趋于多元、形式趋于多样、行为趋于规范、目的趋于市场、效果趋于彰显和纠纷趋于增加等特点。当然，重庆农村土地流转也存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下四个方面。一是土地流转总体规模偏小。目前，全市土地流转面积仅占承包地面积10.89％，流转面积最小的区县仅达250亩，流转比例最小的仅为1.05％。二是规模化经营程度不高。土地流转大多是以农户间的转包、转让和互换方式为主，以农户的自发和自愿为主，通过村社集体或其它中介组织流转的比例较低，能有效推进土地规模经营的出租、入股方式占比仅为20.31％和1.18％。三是土地流转行为不规范。土地流转合同化程度不高、合同条款不全、流转程序不当、项目审批不严和擅自改变土地用途等问题容易引发较多矛盾及纠纷。一些没有签订土地流转合同或合同内容不完善的，受利益驱动，流出方单方面毁约；乡村集体经济组织没经过撂荒农户的同意，将撂荒土地流转给第三方经营；部分地方村组集体土地和“四荒地”未经社员大会或社员代表大会通过，村组干部擅自操作，损害农民利益；一些承租方在租赁土地后，未经有关部门审批同意，擅自改变土地农用地性质，甚至用于房地产开发。四是耕地撂荒现象不容忽视。承包耕地撂荒呈现覆盖范围较广、地区差异较大和占比上升等趋势，在分布上表现为农村劳动力外出多的地方撂荒多、自然条件差的地方撂荒多和城郊及交通便利的地方撂荒多。
　　
　　(三)土地利用及耕地保护面临的主要问题
　　首先，土地利用规划问题。没有与经济社会发展相协调的土地总体规划支撑，难以保障实施城乡建设规划和重大项目的建设用地需求，不利于加快推进统筹城乡改革。目前，土地利用规划周期长，而试验区经济社会环境变化迅速，规划编制水平还存在局限性，难以完全预测经济社会发展趋势，在实践中需要