对进一步完善土地垂直管理体制的思考

 摘 要：为理顺国土部门与地方政府关系，落实最严格的土地管理制度，保护耕地，2004年我国实行省以下土地垂直管理。但是由于制度本身的缺陷和不能解决中央与地方目标异化的特点，不能从根本上解决土地违法多、耕地保护难的问题。本文分析了省级以下土地垂直管理的实行背景、意义、存在的问题难点及完善建议，希望对完善相关体制有所借鉴。
　　 关键词：土地垂直管理 目标异化 监督与责任追究机制
　　
　　 一、省级以下土地垂直管理的实施背景
　　 90年代以来，土地价值日益凸显，在财事权分配模糊，政绩考核标准体系不明不科学，等诸多因素的诱导下，地方与中央在土地利用目标上发生异化。即在土地利用上，国家关注的是全局性、战略性的宏观目标，如耕地保有量、国家粮食安全、农民利益保护和社会稳定等;而地方政府则更看重本地区局部的、短期的发展目标，并将扩张城市建设用地作为扩大自身财权、提升地方经济发展的重要手段。
　　 从1986年开始实行的土地管理双重领导体制，虽然对加强地方配置土地资源的权利，调动地方因地制宜利用土地的积极性具有较大的意义，但也却使地方土地行政管理部门因受制于地方政府而往往服从于地方经济安排，弱化了执行国家宏观调控，监督土地行政的力度。也使得地方政府在法制不强、规范约束较弱、信息不对称等情况下，更加缺乏制约与监督，以地方政府为主体的土地违法案件、违法占用耕地数量居高不下，而这不但使耕地面积迅速减少，威胁我国长远的粮食安全，也使落实最严格的土地管理和耕地保护制度面临严峻挑战。
　　 为了在合理的中央与地方利益分配协调制度缺乏以及监督、法制较弱的情况下，切实规范约束地方政府的用地行为，落实国家的土地管理和耕地保护政策，强化地方土地行政管理部门履行国家宏观土地调控的职责，促进土地资源的优化公平配置、实现其可持续发展，2004年开始，省级以下土地垂直管理成为新的土地管理体制。
　　 二、省级以下土地垂直管理的实施意义
　　 实行省级以下土地垂直管理，使人事由原来的地方政府任命本级国土资源管理部门负责人，变成现在的由省级或上级国土资源管理部门垂直任命，在一定程度上理顺了国土部门上下级以及当地政府与国土部门之间错综复杂的关系，使国土部门可以在一定程度上摆脱地方政府的干预，从而明确责任目标，确保土地政令畅通，更好的履行自己职责，统一规范本区域内的土地使用，并加强土地执法监管的权威性、统一性，保障国家宏观调控效果。同时，实行土地垂直管理，也可以对1998年实行的土地审批权力上收到省级国土资源管理部门的政策予以人事上的补充，从而使管理层次更加紧密，也可以相对有效地避免过去的市、县、乡一级的擅自审批、越权审批的乱批土地行为。
　　 三、省级以下土地垂直管理存在的问题
　　 1、效果不佳，尽管实行了土地垂直管理体制，但是违法大量占用耕地的趋势没有彻底改变，土地违法案件仍然居高不下。
　　 根据国土资源公报数据，考虑到自2006年开始实行土地督察，而单选择2004年与2005年数据不能很好展现土地垂直管理效果，为此，选择2001年至2007年数据，进行比较分析。
　　 由图可知，虽然2004年至2007年的土地违法案件数量较2001年至2003年有所下降，但其绝对数量仍然很大，且占用耕地面积未见明显减少，反而在实行土地督察后仍然很高。可见，土地垂直管理的施行并未能很好遏制土地违法行为，切实保护好耕地。
　　 2、省级国土资源管理部门仍然受国土资源部和省政府的双重领导，且其人事任命权与财权都掌握在省政府中。土地管理部门还是容易服从于本省用地安排。而对于省级政府而言，完成中央政府的宏观调控、耕地保护和粮食安全等目标与本省经济发展实现的冲突没有消除，省政府在执行这项政策时必然会根据其晋升的考核指标决定其相应对策，即仍会以本省的经济增长为优先目标，从而使得国土部门消极应对中央土地宏观调控，不能充分履行其职责，促进土地资源的优化公平配置。
　　 3、垂直管理通常包含三个层面的内容，人事、业务和经费的垂直管理，一般而言，只有三者同时到位，才是真正意义上的“垂直”。但是土地垂直管理只上收了土地管理部门主要领导的任免权，而人事和财政等问题留给了地方政府，使国土部门在一定程度上受制于地方政府。加上原本与地方其它职能部门之间的协调和配合不佳的情况，使得地方政府可以采取不配合的方式阻碍国土部门履行相关职责，从而在一定程度上限制了垂直管理效用的发挥。
　　 4、监督与责任追究机制不完善。一方面，在建立垂直管理后，并没有很好建立一套针对土地管理部门的完整有效的监督机制和责任追究机制。从而使国土资源管理部门因失去原有地方政府的监督而失去了有效的制衡监督，使其追求本系统利益的最大化而处处维护部门利益，影响政策制定与基层执法的公正性，甚至引发部门内部腐败。随后的土地督察制度也存在一定的缺陷，使省级政府可以为了自身经济目标而影响国家宏观土地的调控。另一方面，对于地方政府，尤其是对于省级地方政府的监督机制也存在缺陷，土地督察制度设立的效果也不佳，从而不能制约省级政府为了自身经济目标而影响国家宏观土地的调控的行为。
　　 5、不利影响上，土地垂直管理制度的推行，一方面，可能使得地方政府在土地管理与调控上受到不同程度的制约，可能导致土地利用不能根据当地实际情况而做到因地制宜。另一方面，影响地方政府土地出让收入，进而影响地方政府财力，减弱对经济运行的调控能力。同时，也可能引起地方政府“ 条块” 单位之间的攀比, 尤其是“ 条块”结合部门的“ 条条”化呼声随之增强, 给地方政府组织机构带来一些不稳定影响。
　　 而对于没有发挥应有的作用，从根本上说，是因为它这样一个管理体制不能从根本上改变中央与地方土地利用目标异化的情况，反而是以损害地方政府的利益来维护中央的利益，也就无法保障地方政府能自觉地按照国家有关法律法规和土地利用总体规划的要求管理土地，将短期利益与长远利益、局部利益和整体利益有效整合，从根本上阻止中央与地方在土地利用上的博弈。
　　 同时，它也不能单独消除中央政府和省政府及省级国土资源管理部门之间因存在委托—代理关系而带来的信息不对称，加上土地制度的不健全（包括土地产权制度、征地制度、用途管制与规划制度、土地法律体系的不完善，土地市场发育的不健全等等）、法制不强、监督与责任机制较弱而带来的没有规则或规则不稳定的状态，从而也就不能避免上有政策，下有对策的局面，而这无疑加大了改革的难度。
　　 四、对完善省级以下土地垂直管理的相关建议
　　 1、理顺国土部门与对应政府及相关部门之间的关系。为此，首先，需要进一步明确并合理划分国土部门与对应政府之间的人事财权关系。在当前地方政府仍为违法用地主要主体以及国土部门仍在一定程度上受制于地方政府的情况下，应根据实际情况进一步使人事财权得到上收。其次，探索建立国土部门与其他政府部门之间长效的合作协调机制。使土地管理部门负责土地的协调配合, 其它部门则按照统一的土地政策和确定的土地用途进行专项管理，并将土地利用总体规划作为各专项用地规划的指导文件。从而使国土部门拥有履行合理土地利用职责的良好环境，可以充分发挥土地管理部门的基础管理和土地利用综合管理的作用。
　　 2、加强土地行政监督与责任追究机制建设。一方面，需要加强对国土部门的监督，也需要不断完善土地督察制度，加强对省级政府土地利用的监督。另一方面，应制定合理的责任追究细则，加强对于土地违法违规、耕地保护不力的责任追究力度。
而要从根本上解决这类问题，则需要重新架构中央与地方的利益分配制度，尽可能减弱两者在土地利用上的目标异化，同时，以有效的激励约束制度使作为代理人的各级地方政府及国土部门规范自觉履行自身职责，共同促进土地资源的优化公平配置。
　　 为此，需要改革政绩考核制度与财税机制，切实推进政府职能转变，并保证财事权责四者统一适应，从而合理分配中央与地方利益。完善土地制度，加强法制与监督责任追究制度的建设，以强有力的约束机制规范代理人行为。
　　 具体而言，需要：