欠发达地区统筹城乡:有序推进土地管理制度改革

调整规划。而调整规划一旦涉及基本农田，无论面积大小均需上报国务院批准，这一过程环节多、批件多、周期长，不利于重大项目的迅速推进。
　　其次，征转用审批权限问题。按照现行农用地转用审批管理规定，国家级重大建设及中心城市实施规划涉及农用地转用需报国务院审批，同时，按照现行土地征收审批管理规定，征地涉及基本农田或者耕地超过35公顷、总面积超过70公顷的需报国务院审批。在当前加快推进统筹城乡改革的背景下，一方面，成渝将有更多的国家级重大基础设施等项目需实施；另一方面，主城核心区建设要加快步伐。目前的农用地转用和征地审批程序报件多、要件多和审批周期较长，在现有模式下存在建设用地需求与严格审批要求之间的矛盾。
　　最后，农村集体土地流转问题。成渝就农村集体土地流转开展了一些探索，但还没有形成公开、透明的农村集体土地流转市场，不利于保障农村集体经济组织和农民的合法权益，不利于深入推进农村集体土地管理制度改革。
　　
　　三、欠发达地区有序推进土地管理制度改革的总体思路
　　
　　借鉴成渝改革的成功经验(重庆市统筹城乡统筹城乡综合配套改革办公室，2007)，从欠发达地区农村土地问题的原因及寻求解决的途径来看，农村土地管理制度改革的目标确定为：从根本上解决城乡分割及发展不平衡问题，为打破城乡界限、实现城乡共繁荣发展提供基础性保障(中共重庆市委党校统筹城乡发展研究中心，2007)。改革的总体思路是：做实产权主体，稳定、巩固和完善农村土地承包经营制度，放开、搞活和规范农村集体建设用地。
　　
　　(一)完善农村产权制度，提供发展的基础性保障
　　一是完善农村产权制度。土地和宅基地有偿收归国家所有，农民的土地使用权和宅基地使用权归属于个人，有效期不受时间限制，可依法自由交易。农民仅代表一种职业，与户口不再有直接关系。二是政府给予放弃土地的农民和集体以高出一般水平的经济补偿，并为农民提供就业、教育和医疗等方面的优厚待遇。三是政府出面调整农业用地，使每一块待出售土地都具有一定规模。四是对新的农业生产者设立技术准入“门槛”，加强农业科技服务。五是积极支持公共事业发展，提高公共服务和社会福利水平。六是完善小城镇规划建设制度，提高小城镇建设水平。七是加快发展二、三产业，提高农业对二、三产业的带动力。八是建立适应市场经济需要的新型小城镇行政管理机制。
　　
　　(二)稳定和完善农村基本经营制度
　　加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。继续做好土地承包管理工作，全面落实承包地块、面积、合同和证书“四到户”；探索在“三放弃(土地承包经营权、宅基地及其它土地使用权、农村集体经济组织成员资格)、三保障(就业、住房、社保)”，且不增加集体经济组织成员总数的前提下，允许进行政府管制下有限度的集体土地市场交易，而且集体经济成员有优先购买权；严格执行农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，加快构建农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系；大力改善农村生产、生活条件，重点是通过实施“金土地工程”，推动土地整理规划更加注重与经济社会发展规划相结合，与水利建设、现代畜牧业发展、农业产业化和新农村建设等专项规划相结合，引进业主和龙头企业，推进土地规模经营(刘刚，2010)，加快推进传统农业向现代农业跨越。
　　
　　(三)加强农村集体建设用地管理
　　将集体建设用地纳入土地市场，参照国有建设用地市场流转的相关制度，集体建设用地在土地有形市场中自主交易、流转，实现同地同价、同权，与国有土地共同遵循相同的流转和管理规则，实现“两种所有权、同一市场”。依法通过划拨方式确定给用地者使用的集体建设用地使用权，不得人市进行转让、出租和抵押等。如需开发或参与市场活动，需向集体经济组织补交出让金方可转为出让或出租土地使用权人市流转。集体建设用地用于工业、商业、旅

游和娱乐等经营性用地的，应当采用招标、拍卖或挂牌方式，通过市场公开确定用地者和地价、租金。集体建设用地用于入股、基础设施及非招拍挂用途可以协议，但不得低于协议出让最低价，并需公开、公示。集体建设用地使用、流转和抵押，应当签订合同，依法办理土地登记。土地使用者应当按批准的用途使用和流转集体建设用地，确需改变土地用途的，报国土资源行政主管部门依法批准。
　　
　　(四)着力推进土地利用及耕地保护制度改革
　　以科学发展观为统领，以保护资源为目标，统筹城乡土地利用，确保耕地保有量和基本田保护面积达到国家规定指标，探索、建立和完善既有利于保护耕地，又有利于切实保障高效服务、保障科学发展的新机制。
　　首先，探索保障科学发展新机制。一是严格土地利用规划管理。加快新一轮土地利用总体规划修编，统筹安排建设用地的数量、空间和开发利用时序，合理配置土地资源。二是创新土地利用计划管理。严格执行年度用地计划，按照土地用途管制要求，探索城市规划区内土地利用规划确定的非建设用地只征不转的适用范围。积极开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩工作。三是推进农村集体建设用地流转。强化监督管理，改革完善集体土地收益分配监管制度和非公益性集体建设用地使用权的融资模式，推进农村集体建设用地以多种方式依法合规流转，切实维护土地所有者、使用者的合法杖益。四是切实提高节约集约用地水平。逐步细化经营性基础设施用地有偿使用措施，严格执行供地标准，强化节约集约用地考核评价。科学制定完善不同地区工业用地地价标准。引导农民集中居住，优化农村集体建设用地布局，创新农民进城后宅基地及其住房管理方式。五是编制国土规划。以此作为土地利用总体规划、主体功能区规划、城镇建设规划以及各项规划在国土资源利用和国土空间布局等方面的基本依据。严格实施国土规划、土地利用总体规划和城乡总体规划等，建立土地利用规划许可制度和重点地区土地利用规划滚动修改机制。
　　其次，探索耕地保护新模式。一是落实耕地保护责任。强化讽控，严格监管，形成耕地保护共同责任机制；进一步完善耕地保护共同责任机制，确保耕地保有量和基本农田保护面积达到国家规定指标；加强执法监察，对违反土地管理规定的行政首长问责。二是积极开展土地开发整理。按照促进统筹城乡改革和社会主义新农村建设要求，扩大土地整理内涵，聚合各类资金，大力实施土地开发整理重大工程，拓展土地开发整理。三是丰富耕地保护内涵。探索建立耕地保护基金和分类分级的经济激励保护机制，突出农民在耕地保护中的主体地位，调动其耕地保护的积极性。
　　最后，探索关注民生新举措。坚持以人为本，合理确定征地补偿安置标准。深入贯彻《物权法》，完善征地补偿机制，建立健全被征地农民社会保险制度，落实社会保险资金，大力促进被征地农转非人员就业，保障其长远生计，维护被征地农村集体经济组织和农民的合法权益。
　　
　　(五)推进节约集约利用土地
　　认真落实土地调控政策，加强计划结构和计划运行管理，严把土地“闸门”。坚持“区别对待、有保有压”的原则，严格执行禁止和限制供地目录，优化供地结构，将计划指标向基础设施、重点项目、重大产业和民生项目倾斜，增强土地调控的针对性和有效性。对重大项目，积极主动做好项目用地预审、土地报征和审批工作，努力提高建设用地保障能力。稳步推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点，开辟加快城镇化、工业化和新农村建设新的用地空间。严格用地定额管理，提高项目用地投资强度和产出效益，提高工业用地集约高效利用水平。加大闲置土地处置力度，努力盘活存量土地。开展开发区节约集约用地情况评估，实行建设用地供应全程管理。严格禁止城镇居民购置农民宅基地和小产权房，积极盘活农村闲置宅基地。充分发挥市场配置资源的基础性作用，严格规范政府土地出让收益管理。