试析公共管理理论创新的三个路径

    以公共责任为行政之最高理念的追求被封建国家政治精神的堕落，特别是近代市民社会兴起以来的利己主义(也包括狭隘民族主义、集团及政党利己主义)所吞噬。但在全球化时代，市民社会的利己主义理念要么自由泛滥而致各利益主体同归于尽，要么归附于公共责任的旗帜下寻求更安全的保护。因为，各利益主体越来越被一种人们所熟知的“拴在一根线上的蚂炸”的现象胶着在一起。在全球化的背景中，公共管理所追求的“公平”、“效率”等价值观已不是民族国家内意义上的，任何国家实现“公平”、“效率”的进程都是与它国的相同进程捆绑着的，不能以损害它国的“公平”、“效率，，来实现本国的“公平”、“效率;公共管理所面对的问题具有更多的相似性、关联性和国际性，诸如环保、维和、禁毒、打击恐怖主义、化解金融危机等，每一项职能的履行都更加依赖于各国政府的合作。如果不树立全球责任意识，不履行国际义务，而追求狭隘的“公平”或“效率”，公共管理就不可能实现其职能。全球责任意识是一个可以兼容“公平”和“效率”价值取向的理念，它既强调了人类平等和共同发展的目标，更强调了为此而尽可能地承担义务和付出智慧。它体现了人文精神和技术精神融合的最高境界。
    客观地说，传统行政理论一公共行政一新公共管理的发展只是被动地映应社会矛盾而作出的头痛医头脚痛医脚式的创新。当社会运转效率低下时，效率就成为公共管理理论主导的价值取向，并依此改变公共管理的理论构架;当社会不公的矛盾激化时，公平便成为公共管理理论主导的价值取向，并依此重构公共管理的理论框架。倘若照此发展，公共管理理论就没有基本的价值理念和稳定的理论框架。这种创新模式不能保证公共管理理论超前于公共管理实践，并为之提供替示和指导。和平与发展、公平与效率、稳定与革新是公共管理面对的永恒主题，这些主题的解决无不要求有人本的责任理念和科学的机制保障相结合。西方经济学也有过类似的割裂式发展的经历，从古典政治经济学到工具的经济学，都曾在世界性经济危机面前束手无策过。对经济学以这种模式发展的批评不绝于耳。经济学家彼得·德鲁克呼吁下一种经济学应试图兼有“人性”和“科学”两方面，经济学既是一种“人性”，一种“道德哲学”，又是一种严谨的“科学”，是以人性和责任为基础的经济学。目前，以“人性”分析为中心结合制度分析、数学模型分析的“新政治经济学”已经兴起。这一趋势值得公共管理学借鉴。
　　三、结构路径:从政府与社会之争走向政府、社会和市场混合
    公共管理应以政府为中心还是以社会为中心来建构管理框架，一直是政治学、行政学争论的热点。诸如，持“大政府，小社会”的硬政府模式者，及“大社会，小政府”的硬社会模式者，均大有人在。笔者认为，如果以责任作为公共管理的价值中枢，应该倡导“负责的”政府才是最好的政府的观念。它是一种由政府、社会和市场馄合的公共管理模式。在这种模式下，政府和社会力量在公共管理中的角色具有灵活性，在政府熟知的领域，政府应更多地承担责任，在社会及市场可以自治、自律的领域，就必须让社会硬起来。公共管理的主体及其管理模式是由公共管理的职能决定的。确定公共管理的职能主要有两条原则，即“两个确保”和“两个防止”。所谓“两个确保”就是既要确保公共机构履行其公共性质所必须对社会承担的责任，又要确保社会自由、自治的宪政权益;所谓“两个防止”就是既要防止政府失败，又要防止市场失败。因此，我们既不能固守公共产品和公共服务都必须由政府来提供的传统，也不能偏激地将公共管理事务市场化、自治化了之，而是可以将政府、社会和市场的力量综合起来利用。根据著名行政学者梅戈特博士的区分，公共管理包括公共政策、公共行政和公共事务(服务)三大方面，政府、社会和市场可以在这三个方面扮演不同的角色。中西方政府管理改革的试验均表明:社会及其中介机构和市场力量介人公共行政、提供公共服务有利于提升公共管理的效率和理念，减轻政府负担。但作为公共政策的供应者和主要的行政执行者，为了防止在信息不对称条件下市场化和社会化的公共服务可能降低道德水准，政府必须亲自提供一些利益关联性广泛的公共服务，同时，它在公共政策供应中的主导地位是不可替代的。
    探讨政府、社会和市场在公共管理中的合作问题已成为公共管理理论研究的重点领域。但在发展中国家，由于非政府公共部门、社会民间组织及私营部门普遍幼弱尚在成长之中，与庞大的公共部门相比缺乏竞争力，还不足以承接政府大规模地卸载公共事务。例如，有关研究表明，我国的非政府组织(NGO)不仅人均拥有量少，每万人拥有NGO数约1.45个(美国、日本、法国每万人拥有NGO数分别高达26.20, 97.17和110.45个)，而且存在经费不足、活动能力不强及结构不合理等问题，严重地制约着他们介人公共事务的广度、深度和能力。因而，发展中国家的公共管理理论在一定时期内应倾注政治社会化问题，加快孵化非政府领域的自治、自理能力。