现行电子文件中心建设探讨

　　在电子政务和政府信息公开政策的推动下，一种新的电子文件管理利用模式——现行电子文件中心应运而生。自2004年江苏省常州市建立首家现行电子文件中心以来，电子文件中心建设便在全国各地如“燎原之势”相继展开，如张家港市电子文件中心、绍兴市电子文件中心、天津开发区电子文件处理中心等。现行电子文件中心的成立对电子文件的利用和管理无疑发挥着重要作用。但是，在认识到其建设意义的同时，也应对其建设过程中存在的一些问题进行思考，以促进电子文件中心的更好发展。
　　
　　一、现行电子文件中心的特点
　　
　　现行电子文件中心是在电子政务的大环境下，通过政务网接收、发布各政府机关OA系统中形成的电子文件，在电子政务平台上集中建立现行电子文件的全文数据库，以实现政府文件开放利用的文件管理系统。例如常州市电子文件中心主要收集整理市委、市政府及职能部门在电子政务平台上形成的各类电子文件，建立一个相对稳定、覆盖面广的文件资料收集网络和运行机制，确保各单位形成的电子文件“随时形成、随时收集、随时发布利用”。不难看出，现行电子文件中心主要具有以下三大特点：
　　1、一个文件管理系统，而非实体馆藏机构或部门。现行电子文件中心是建立在电子政务网络平台上的一个应用系统，或者说是一个具有特殊功能的客户端，其物质基础包括电子政务网络平台、电子文件中心的软硬件系统及现行电子文件全文数据库，其中全文数据库是现行电子文件中心的内核。所以，它不是带有实体馆藏的组织机构或部门，具有一定的虚拟性。
　　2、建立的宗旨和根本目标是政府信息的开放和利用，特别是对具有“执行效力”的现行电子文件的社会化利用。现行电子文件中心通过开放、利用政府信息，服务于社会公众(包括政务活动者自身)查阅政务文件之需要，所以，文件利用率成为衡量各项工作的尺度。收集文件的范围、利用文件的形式等都要取决于现行文件的利用需求，而信息与载体的保护、迁移并非其重点关注的内容。
　　3、收集和管理对象为现行电子文件。现行电子文件均为政府机关在政务网上形成的处于归档之前的电子文件，而不是已过利用活跃期的所谓“半现行阶段”的文件。另外，电子文件中心的“现行文件”概念可更确切地界定为“正在执行或正在发生行政、法律效力的政府文件”，其实际收集范围应当是政府机关、立法机关、司法机关、执政党以及其他法定组织形成的现行电子文件。
　　
　　二、现行电子文件中心的管理主体
　　
　　目前，由于没有相关法规政策明文规定现行电子文件中心的管理主体，所以，从不同的角度出发，我们可以得出不同的结论。从文件产生和管理权限出发，现行电子文件中心的管理主体应为各机关办公厅(室)；从电子文件的安全管理技术出发，其管理应以各信息主管部门为主体；从文件有效管理和开放利用出发，应将其置于档案行政管理部门即档案局(馆)的管理之下。笔者认为，不管是基于实践，还是基于理论和法律法规，现行电子文件中心的管理主体都应当是档案行政管理部门。
　　1、实践经验——现行电子文件中心建设和管理隶属于地方档案局(馆)
　　从我国已有的几个地方现行电子文件中心看，其建设主体都是档案局(馆)。如常州市电子文件中心是由常州市档案局建设并承担其运营的；张家港市档案局根据全市信息化规划的要求，承担了建设电子政务环境下电子文件中心的任务；天津开发区电子文件处理中心是由国家档案局立项、天津开发区档案馆具体承担的。不难看出，目前做法是现行电子文件中心已隶属于档案行政管理部门之下。所以，对现行电子文件管理主体的探讨应从实践出发，档案行政管理部门即档案局(馆)作为现行电子文件中心建设的倡导者、组织者、实施者和运营者，拥有其管理主体权，合情合理。
　　2、理论支持——前端控制理论
　　由于电子文件的易逝性、不稳定性等特殊性，对其进行前端控制显得尤为重要。前端控制理论要求档案部门及其工作人员在文件产生之时就对其进行规范化管理和控制，从而确保档案自身及管理质量，避免重复劳动。我们知道，现行电子文件中心的重要功能之一就是对现行电子文件进行有效管理，档案行政部门如能成为电子文件中心的合法管理主体，便可以借助这一中心积极主动地对现行电子文件进行有效的控制和管理，以保证电子文件的真实、完整和有效。
　　3、法规保障——《政府信息公开条例》
　　《政府信息公开条例》指定各级国家档案馆为政府信息查阅场所，目前各地档案馆已纷纷设立“现行文件阅览室”。尽管由于时间和地域限制，这种做法远远不能满足人们利用政府信息的需要，但随着网络的普及，政府信息网上公开可以有效地弥补这一缺憾。现行电子文件中心作为政府信息公开的重要平台，应由档案行政管理部门来担任其管理主体之职，实现“现行文件阅览室”向更高层次的发展。
　　4、机构职责
　　由于各信息主管部门主要负责信息安全维护，与现行电子文件中心的建设宗旨不符，而各政府办公厅(室)并不具体承担文件的开放利用，所以现行电子文件中心应以档案行政管理部门为管理主体，并努力争取相关部门的配合和协助，以保证电子文件中心的健康发展。同时，希望相关部门能尽快出台有关法规政策，明确档案局(馆)的主体地位，解决不必要的纷争和管理体制上的混乱。
　　
　　三、现行电子文件中心的基本功能
　　
　　从我国目前现行电子文件中心的建设现状看，其基本功能包括三个方面：一是电子文件的接收，主要是通过已建的政务数据交换网络高效率地实现电子文件的在线采集；二是电子文件的审核与发布，主要是对所采集的电子文件格式、内容进行审核，同时根据提交者的要求划分文件的开放范围和利用权限，并对审核后符合要求的电子文件予以发布利用；三是电子文件的保管，一般采用数据库和文件管理方式对采集的电子文件信息进行存储，电子文件目录通过数据库存储，其对应的电子文件全文则保存在计算机的文件系统中。在明确现行电子文件中心基本功能的同时，对功能实现过程中一些具体问题必须予以探讨，以寻求最佳实现途径。
　　1、收集范围的确定
　　关于现行电子文件中心只收集政务网上流转和形成的现行文件，而不接收各部门已归档的电子文件，这一点界内已基本达成共识。但是，就政务网上现行文件的采集范围还存在分歧：第一种做法是只收集政务网上流转的可公开的电子文件，第二种做法是收集政务网上具有保存价值的电子文件，第三种做法是收集政务网上流转和形成的所有电子文件。笔者认同第三种做法，理由主要有以下两点。
　　第一，如果只收集政务网上流转的可公开的现行电子文件，政府有关部门的信息利用会受到影响。现行电子文件中心服务对象既包括社会公众，同时也包括政务活动者自身，并且文件的权限设置分为三个层次：完全公开、部分公开、不公开。因此，有些现行电子文件，虽然不能对公众开放，但可以在政务内网上为政府有关部门提供利用，如按照政府信息公开政策选择可公开的现行文件，必然会导致那些对政务活动者自身有用的部分公开或某些不公开的文件不能被及时有效的收集和利用，从而影响政务活动者查阅政府文件之需要。第二，如果只收集具有保存价值的电子文件，会影响政府信息公开工作的开展。因为有公开利用价值的文件并不等于有保存价值的文件，这就势必会导致一部分需公开的现行文件得不到及时有效的公开，从而影响政府信息的发布和利用效果，违背了建设电子文件中心的初衷。
　　2、文件审核及发布流程和执行主体的确定
　　目前，主要存在两种流程：一是由报送单位进行初审，再报送到文件中心。所有单位报送的文件，报送后进人报送文件列表，由档案局负责对其进行复核，复核通过后立即发布并提供利用，常州市现行电子文件中心就是这种做法。二是按单位报送，由电子文件中心预发布，经主管单位复核后进入发布程序。各现行电子文件中心可根据自身实际情况及与有关部门的分工协作，采取相应的审核流程。但是，有一点需要明确，由于各报送单位对自身报送的文件较熟悉，由其进行初审，不仅准确、效率高，而且可以减轻电子文件中心管理主体档案局(馆)的工作负担。所以，选择第二种方案效果会更好。