“责任分散效应”：审视行政权力运行的新视角

  摘要：行政个体的心理因素以及行政制度设计方面存在的缺陷导致了行政运行过程中出现了心上的“责任分散效应”。“责任分散效应”在当前我国行政权力运行过程中有其特殊的表现形式和其产生的特殊原因，本文在分析其表现及其原因的基础上，试图从心理学角度寻求一种对策以避免这种现象的发生。          关键词：行政个体  行政权力  责任  责任分散效应                       行政权力机构由近代起来的官僚制组织结构和体制演变而来，它是一个责任中心主义的体系。它在形式合理性和工具理性的原则下，片面地追求行政责任的制度化设计，忽视了行政人员的信念以及建立在信念基础上的道德责任。因此，行政体制越来越表现为行政人员普遍逃避责任的状态。尽管官僚制存在着这样那样的问题，但是总体上看来，它是至今为止最适宜的行政权力体制结构。我们国家的行政权力机构是以为人民服务为根本宗旨，行政人员的行政行为，必须建立在责任意识之上。但是由于行政个体的心理因素以及行政制度设计方面存在的缺陷导致了行政权力运行过程中出现了心理学上的“责任分散效应”。“责任分散效应”在当前我国行政权力运行过程中有其特殊的表现形式和其产生的特殊原因。                     行政体制存在的一些问题与行政机构的设置以及行政人员的心理因素有重要的关系。为此，笔者试图用一种新的理论视角——“责任分散效应”来审视当前我国行政权力运行过程中出现的问题。                 （一）  “责任分散效应”及其在我国行政权力运行过程中的表现         （1）什么是“责任分散效应”         “1964年3月13日夜3时20分，美国一位叫朱诺比白的年轻女子在结束酒吧间工作回家的路上遇刺。开始听到喊叫声的时候，附近住户亮起了灯，打开了窗户，凶手吓跑了。当她认为已经无事，回到自己家上楼时，凶手又一次出现在她面前，将她杀死在楼梯上。在这个过程中，尽管她大声呼救，她的邻居中至少有38位到窗前观看，但无一人来救她，甚至无一人打电话报警。这件事引起纽约社会的轰动，也引起了社会心理学工作者的重视和思考。人们把这种众多的旁观者见死不救的现象称为‘责任分散效应’。”[1]         心理学家在实验的基础上，对“责任分散效应”进行了精心分析并得出了这样的结论：当一个人遇到紧急情境时，如果只有他一个人能提供帮助，他会清醒地意识到自己的责任，对受难者给予帮助。而如果有许多人在场的话，帮助求助者的责任就由大家来分担，造成责任分散，从而产生一种“我不去救，由别人去救”的心理，造成“集体冷漠”的局面。[2]         “责任分散效应”不是心理学的专利产品，它同时存在于行政权力运行过程当中，我们也可以运用它来解释和分析行政权力运行。根据一般的系统论原理，任何事情的发生都是在一个特定的系统内，是系统内各个有机体之间的互相作用，并且各个有机体和外部的环境发生着积极关系。“责任分散效应”的发生也不例外，内部的因素是人，人和人之间的互动以及外部的环境因素共同作用促成了这种现象的发生。在行政系统中，行政个体的的心理因素和外部的环境因素是互相影响的，且由于制度、外部因素的作用，行政权力运行过程中出现了这种责任的分散。那么我们就可以把“责任分散效应”的一般原理演绎到行政权力运行当中。首先，任何行政机构都是由人设计并维持着它的日常运转，它没有一刻离开人能够自己正常运转。行政个体在行政过程当中扮演了一个至关重要的角色，这也是我们能够把“责任分散效应”原理应用到行政权力运行中的首要条件。其次，在行政权力运行过程中，行政制度设计的不合理，如政府职能机构的重复设置、条块分割等等，导致了管理机构臃肿、干部队伍庞大、政出多门和重复决策，这必然会造成权力运行过程中出现众人负责同一件事或者履行同一个职能的现象。其次，曼柯•奥尔森的“集体行动的逻辑” 认为：团体规模越大，团体中的成员越难形成共同的价值，从而减弱集体总利益的实现。团体越大，也就越容易形成责任的分散。从以上分析我们可以看出：行政权力运行的主体是人，由于人的心理因素和制度、环境等因素互相作用下导致了众多行政部门和个体面对同一件事情，结果也同样有集体冷漠的情况出现。这种责任分散的情况在当前我国行政权力运行过程中表现在各个方面，那么接下来我们就来具体分析“责任分散效应”在当前我国权力运行过程当中的表现。                 （2）“责任分散效应”在我国行政权力运行过程中的表现         共产党第十六次全国代表大会报告指出：“深化行政管理体制改革。……依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革……切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。”[3]这是党中央第一次明确提出建立权力运行机制和注重权力结构的合理性问题，同时也说明了“责任分散效应”在当前我国行政权力运行过程中是一种普遍存在的现象。它具体表现在以下几个大的方面：         首先：在结构层面         行政组织是一个责权系统，职、权、责一致是行政组织建设的基本原则之一。职务、权力和责任这三者之间是互为条件、相互平衡的三位一体结构。在组织层面上，要求运用法制手段，明确规定各个单位、各个部门、各个层级的职能范围，授予相应的行政权限，明确相应的责任，避免责权相脱节现象的发生。在人事层面上，要通过制度化的途径，建立岗位责任制和分工负责制，做到职、责、权的统一。而在当前我国权力运行过程中，权责却常常出现脱节的现象，导致了出现问题以后互相推脱，甚至到最后没有人承担相应责任的现象。权责不明确和权责相脱节造成权责结构的失衡，权力和责任出现明显的“剪刀差”。近年来，银行、地税、国税、海事等一些部门纷纷向下收权，把一些效益好、利益大的部门权力收上来，同时又把一些重大的责任推给了下级主管部门。这种权责脱节的现象一方面给下级主管部门施加了过多的压力，使得下级部门有责无权，又导致责任的进一步扩散。         其次，在体制层面         建国后长期实行的是计划管理体制，各级政府的机构设置完全按照计划体制管理的需要进行设置的，造成了部门多、机构臃肿、职能交叉、人浮于事、相互扯皮等现象。经过20多年的行政体制改革以后，尽管中央在这些方面下了很大的工夫，但是由于旧体制惯性的影响，在权力运行过程中，现在依然不同层次地存在着上述问题。机构臃肿、条块分割、职能交叉必然导致责任的分散。一件事情，本来只需要一个部门管理，现在需要三个或五个部门，甚至几个机构都涉及管理某一件事情，这是职能交叉的一个典型。又比如在管理境外人员方面，就设置了外办、侨办、外国专家局和主管部门外事工作机构等相近或相似的工作机构。再如“黑心食品”为何屡禁不止，因为责任扩散在工商、卫生、质监等众多部门中；假冒伪劣商品为何久“治”难除，原因也是责任扩散，谁家去管都有理，不去管也有理由。职能交叉的结果就是政出多门，不但使责任分散，而且让下级摸不着头脑，不知道到底该听上头哪个部门的。         再次，在决策层面         心理学家戴狄恩指出，群体决策具有冒险性，并且一般经过四个相关步骤：①群体讨论使群体成员之间产生情感联系；②成员间情感联系将责任分散到成员身上；③责任分散降低了个体对失败的恐惧感；④降低的恐惧感使成员敢于做出更冒险的决策。决策的责任分散一方面是由于体制的原因，另一方面又是人的因素。群体决策原则是一个防止个人专断和集权的有效民主原则，但是一旦运转不好，也会带来一系列的问题。中国共产党的决策机制采取的是民主集中制，政府部门在重大决策方面也是遵循群体决策的原则。只要是群体决策，那就不可能完全避免戴狄恩所预测的群体决策中的缺陷。例如近年来，一些政府部门在投资决策环节上出现了决策失误，但是造成的责任后果却无人分担。         最后，在效能层面         在效能层面上表现出来的就是当前我国政府的行政效率相对低下，行政成本较大。根据成本——效能关系，造成行政效率低下的原因主要有三：一是机构设置不，政府管理成本高；二是程序烦琐、手续复杂、无效成本大；三是会议泛滥成灾浪费国家钱财。行政体制改革的主要目的就是要提高行政效率，减少行政的成本。追求行政效率的最大化是行政机构改革的出发点，也是政府行政的本质要求。可是我们看到，在当前中国政府机构中依然存在着效率低下等种种现象。事业单位的某些工作人员在上班期间就三件事：喝茶、抽烟、看报纸。上面下达任务以后，各个部门互相推脱，变成了“踢足球”的游戏。造成这种行政效率低下的状况，在一定程度上讲，和“责任分散效应”不无关系。         “责任分散效应”在行政权力运行过程中的种种表现，并不是与生俱来的。任何现象的发生，都是由另一种现象引起的。下文我们试图找出引起当前我国行政权力运行过程中“责任分散效应”的原因。                 （二）造成“责任分散效应”的原因探究         无论是什么样的行政权力结构，都是由人设计并维持它的日常运转。所以这里会涉及到两个层面的东西：行政个体的心理因素和行政制度结构本身两个方面。因此，造成“责任分散效应”的原因，就可以分为行政个体的心理因素和行政制度结构两个方面。行政制度的因素本文不再进行过多的探讨，本文主要从心理因素方面进行分析。         心理学家研究发现，当出现“责任分散效应”时，行为主体受到六种心理因素影响：利他主义动机、社会惰化、从众心理、道德因素、法不责众心理和人际关系相互作用。         ①利他主义动机：行为人在约束条件下满足他自己的利他偏好的最大化行为。人们总是在“利己”和“利他”之间作出一个明确的选择，二者只能偏其一。在选择的时候，约束条件，包括制度和习俗环境的变动，可能改变行为人的偏好，进而改变他的最大化结局。关于利他主义动机的研究以及从心角度来解释它的原因现在还不成熟，但是从经验的角度来说，我们不能忽视它的存在。在“利己”与“利他”之间作选择的时候，一旦责任主体偏向“利己”而偏离或者放弃“利他”动机的话，“责任分散效应”便应运而生。②社会惰化效应：法国心理学家特里普利特在1898年进行的自行车比赛研究，发现一个人同其他人比赛骑车要比他一个人最快的骑车速度要快30%。最后他得出结论：当个人认为自己的能力比别人大而又觉得不公平时或群体责任分散时，会出现“三个和尚没水吃”的情况，即群体的工作绩效小于个体工作绩效之和，这种现象叫做社会惰化效应。在行政运行过程中，时常出现由社会惰化带来的“责任分散效应”。③从众心理：“当个体与群体中的多数人意见不一致，与团体规范发生冲突时，个体就会感到压力，这种压力会迫使个体违背自己的意愿而采取相反的行为，社会心理学把这种现象叫做从众行为。”[4]在大众中间，个人被隐没了，随着这一隐没，个性和责任意识也荡然无存。因此，从众心理和责任分散有直接的联系。④道德因素：在心理学上，不同思想流派的心理学家，从他们各自关于人类行为的一般原理出发，对人类道德行为作出了不同的心理学阐释。它们的一个共同特征是认为在现实性上，道德原则是体现在道德主体身上的行为规范。在依法行政、执政的时代，行政人员的道德意识非常重要。“行政人员的道德意识也就是他的角色位置的自觉，拥有这种意识，他就能把自己放在为公共利益服务的角色位置上，就能够自觉地接受公众的监督，自觉地运用那些以立法形式出现的行政伦理规范来约束自己，从而养成与公共利益代表者、维护者的角色相一致的行政人格。”[5]⑤法不责众心理：法不责众心理是许多责任逃避者的心理屏障。他们认为，任何责任行为（尤其是在集体决策过程中），只要是大家普遍为之的或集体决定的，即使是违法出“格”的，也是安全的。因为责任不在于哪一个人，大家都有责任，即使出了问题，也不会之追究哪一个人。因为不可能把众多的触犯者都加以惩罚，所以，逃避责任也就没有任何危险了。许多政府官员、公职人员在权力运行过程中所出现的“责任分散”，多是源于这种心理的支配。⑥人际关系相互作用：人际关系包括人与人之间的相互关系和群体与群体之间的相互关系。人际关系可以减少迁移、流动成本，促使资源的合理配置。心理学家M•Serifhe和E•Aronson都发现，人与人之间有相同的目的和命运引起的感情共鸣，可以减少责任的分散。在权力运行过程中，行政人员与被服务者（公众）之间如果有这种共鸣的话，行政人员的责任感就会变得很强烈，反之，行政责任降低或分散。           从以上分析可以看出，造成权力运行过程中“责任分散效应”发生的原因是由于个体理性和组织理性之间的冲突。如何避免两者的冲突以及正确处理制度与行政个体理性选择之间的关系，需要我们寻找出相关的对策。                 （三）  避免“责任分散效应”的对策                     责任不但是一个法律性的制度性规定，而且还和行为人心理因素联系在一起。法律性的制度性规定的责任，是出于抑制行政人员作为人恶的一面而作出的设置，这种责任是一种消极的、被动的责任。在社会主义制度条件下，我们应更多地弘扬积极的责任，也就是遵循人善设计的责任。在这里，主要是从行政人员的心理角度出发来解决此问题。如何从心理层面上避免和解决“责任分散效应”所带来的问题，众多心理学家纷纷提出了相应的解决办法和途径。这些办法和途径包括：明确责任、提供榜样作用、把责任明确为利他主义动机等等。同样，这种心理学中的解决办法我们也可以把它运用到避免行政权力运行中的“责任分散”上来。         （1）促进“责任凝聚”。试图避免或解决“责任分散”现象，首先应当促成“责任凝聚”。 社会主义的本质要求我们必须树立和践行与之相适应的集体主义价值观，在行为选择上坚持集体主义的价值取向。集体主义要求我们在行为过程中凝聚力量、增加内聚力。心理学家研究认为：内聚力促进了团队内的沟通，并能逐步形成共有的价值观，更能加强团队每个成员对集体的责任感。同样，在行政权力运行过程当中，尤其是在集体决策过程中，更需要有凝聚力和整合力，在政策决策、政策执行和政策反馈等一系列环节上都应当注重团队精神和责任的凝聚。在任何一个环节上出现了“责任分散” 都会使行政权力运行出现问题。因此，促进“责任凝聚”是解决“责任分散”的最优解。（2）增加责任明确性。在我国行政权力运行过程中，由于职、权、责互相脱钩，行政人员在运行权力过程中往往没有明确的责任感。这种失衡的权责关系结构也导致“责任分散效应”的出现。对此，国家应从行政执法监督方面进一步明确有关部门的管理责任，依靠各级政府或设置专门的协调机构，加强行政监管和执法力度，充分运用法律手段明确责任机制，确保职务、权力、责任三者之间的协调和统一。2005年大庆市出台的《大庆市行政问责暂行办法》提出，行政行为有过错的，必须进行行政问责，并且规定了行政问责的范围、行政问责的划分和追究、行政问责的机构和程序。这种政策的出台是为了明确责任，避免权力运行中出现 “责任分散效应”。（3）提供榜样的示范作用。研究表明，无论是普通大众还是行政人员在榜样的示范作用下，都会增加自己的责任感，从而减少“责任分散效应”的出现。在权力运行过程中，党和政府为了表扬先进模范人物，往往“大张旗鼓”地在报纸、电视等大众媒体上进行宣传，并号召其他人向这些先进模范人物学习。建国以来，我国许多优秀党政领导干部被作为宣传和学习的榜样，比如孔凡森、邓培民、牛玉孺等人。结果也证明了通过这种榜样的示范作用起到了很好的效果，对许多政府工作人员产生了非常大的精神和心理上的影响，坚定了他们为人民服务的信念，增强了他们的责任意识。（4）提高政府工作人员的道德修养。“政府工作人员的整体素质的高低是制约政府工作效率高低的第一因素。”[6]道德和责任发生直接的关系，道德高的政府工作人员，其社会责任感要比道德低的政府工作人员要高。道德高尚，他能够明确自己的角色定位，不会随意推脱自己的责任，当然也不容易造成“责任分散”。而道德低的政府工作人员在行使权力的时候，往往容易出现“责任分散”。 依法行政和科学行政都是和行政人员的道德紧密联系在一起的。没有道德的支撑，依法行政和科学行政就会变成一句空洞的口号。         当然，我们注重行政个体的心理因素的时候，制度因素的作用也不能忽视，比如需要建立和完善一个科学的、有弹性的评价机制，建立和完善责任追究机制等等。只有在行政个体的心理层面和制度层面上双管齐下，才能真正解决我们所面临的问题。                 （四） 小结                 在当前我国行政权力运行过程中，在权力结构和行政权力结构一定的情况下，笔者把心理学中的“责任分散效应”移植到政治学中来，并且用它分析当前我国行政权力运行过程中出现的一些问题的表现、产生的原因以及对策，旨在对责任主体进行科学合理的心理引导和调试以助于该种结构实现功能，使其在现有的框架结构下更加合理地运行，尽管这种结构并不完善。                 注释：                 [1]西南大学健康研究中心网站[OL]：http://mhc.swu.edu.cn/data/2006/1114/article_538.php  ，2007年7月5日。      [2]、金盛华、张杰：《当代社会心理学导论》[M]．北京：北京师范大学出版社，1 995年3月版，第346页，第368页。        [3]江泽民：《全面建设小康社会，开创特色社会主义事业的新局面》［M］。        [4]、孙容、徐红：《行政学原理》[M]．复旦大学出版社，2001年10月版，第231页。        [5] 张康之：《公共行政中的与伦理》[M]．中国人民大学出版社，2004年10月版，第314页。        [6] 谭桔华： 《政府行政成本简论》[M]．湖南大学出版社，2005年5月版，第139页。         ：        [1]蒋云根：《政治人的心理世界》，学林出版社，2002年10月。        [2]格雷厄姆•沃拉斯著，朱曾汶译《政治中的人性》，商务出版社，1995年1月。        [3]华红琴：《社会心理学原理和运用》，上海大学出版社，2004年12月。        [4]莫雷：《心理学》，广东高等教育出版社，2000年10月。        [5]谢庆奎：《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社，2002年1月。        [6]陈尧：《当代中国政府体制》，上海大学出版社，2005年9月。        [7]林崇德、杨治良、黄希庭：《心理学大辞典》，上海教育出版社，2003年12月。