简论检察机关提起公益诉讼的问题及完善

　　（二）应当确立直接起诉的谦抑性原则
　　作为国家机关，检察机关在诉讼中具有天然的强势地位，不宜过于频繁地参与民事诉讼，且检察机关作为直接起诉的一方当事人，在理论上也存在不少需要解决的问题：
　　1．检察机关在提起公益诉讼之后的胜诉利益归属问题
　　（1）针对国有资产流失提起的公益诉讼。在针对国有资产流失的案件中，检察机关以国家名义提出诉讼，其所得利益是应当归还被侵害的国有单位，还是上交国库？虽然从名义上都是利益归还国家，但实际差别显然不言而喻。若归国库，显然违背了谁受损害谁获赔偿的原则；但若归还被害单位，又有违诉讼的公益性，长此以往，也不利于公益诉讼发展的可持续性。因此，如何平衡此项利益，需要进一步的制度完善。
　　（2）针对社会公共利益受损害而提起的公益诉讼。以对环境污染提起的公益诉讼为例，检察机关获得的赔偿款，如何分配？是否应当作为受害群众的人身权利伤害的赔偿款？抑或是作为整治被污染环境的基金？若作为受害群众的人身权利伤害的赔偿款，如何确定赔偿标准和赔偿范围？若作为整治基金，那么因污染受到人身权利伤害的群众是否依然有权提起诉讼要求赔偿？那对于被告人来说，是否意味着重复赔偿？对于法院来说，是否违背了“一事不再理”？
　　2．检察机关在直接提起公益诉讼过程中的调查取证权问题
　　检察机关有法定的职权，在直接提起公益诉讼过程中不免遇到需要调查取证的情形。检察机关在依法定职权在搜集和保全证据过程中，包括搜集证据、保全证据、勘验、鉴定、财产保全和强制措施等具有强制性质，当事人、证人、有关组织和个人有配合的义务。如果检察机关向对方当事人搜集证据，对方是否有义务配合？若不加规定，则可能有导致公权力侵犯私权利事件的发生。
　　基于以上分析，笔者认为，有必要在检察机关的公益诉讼中确立“谦抑性原则”，即在无法通过民事督促起诉或支持起诉等手段来保障国家和社会公共利益不受损失，而国家和社会公共利益又存在现实危险的情况下，方可由检察机关作为原告直接向人民法院起诉。

　　四、关于完善检察机关提起公益诉讼制度的建议

　　（一）应当立法明确检察机关作为提起公益诉讼的主体地位
　　检察机关虽然在理论上和实践中作为提起公益诉讼的主体，但是在立法中并未予以直接明确，导致检察机关在作为公益诉讼主体提起诉讼时总不免尴尬，因此，在民事诉讼法修改引入公益诉讼制度的同时，应当明确检察机关的公益诉讼主体地位，并明确检察机关提起公益诉讼的形式，从而在社会上扩大影响，提高公益诉讼社会效果。
　　（二）立法明确检察机关公益诉讼的调查取证权
　　从实践角度，检察机关提起公益诉讼主要由民事行政检察部门负责，而相比于其他业务部门，民行检察的调查取证的权限略显尴尬，民行部门是否应当进行调查取证及调查取证的权限范围，并没有充分的法律依据，实践中也经常遇到被调查单位不配合导致调查取证工作难以顺利完成的现象。这也在客观上影响了检察机关民行部门进行公益诉讼的效果。因此，应当明确赋予民行检察进行公益诉讼的调查取证权，并予以细化规定，保证调查取证权的行使，同时保障检察机关在开展公益诉讼的同时又不至于侵犯公民的私权利，平衡公共利益和个人利益。
　　（三）强化检察机关民事督促起诉的效力
　　民事督促起诉工作属于检察机关制度创新和职能创新的有益尝试，目前关于该项制度没有具体的法律规定，缺乏制度保障。由于没有强制的效力，在实践中检察机关的督促经常会遇到被督促单位拒绝或拖延而无法对其进行规制的尴尬，一般只能向其发出《检察建议书》或者直接起诉，故在督促起诉办案过程中，检察机关多依靠通过与被监督单位的沟通才能顺利推进督促起诉工作的开展，检察监督权受到严重削弱，也直接影响了检察机关提起公益诉讼的社会效果和法律效果。因此，应当立法赋予检察机关民事督促起诉的职权，明确拒绝检察机关督促意见的法律后果。这也是检察机关行使法律监督权的客观要求。
　　（四）明确诉讼利益的归属
　　正如前文提到，若检察机关作为原告直接提起公益诉讼，利益的归属问题需要进一步规范。
　　首先，对于怠于提起诉讼的国有单位，笔者认为应当剥夺其受偿的权利，由检察机关将所得利益上交国库。一方面，根据权利义务对等的原则，受损害的国有单位怠于行使诉讼权利，放弃诉求，自然不能享受权益；另一方面，若将胜诉利益归还该国有单位，则有可能助长国有单位怠于行使诉权的风气，转而让检察机关承担更多的起诉责任，不利于公益诉讼的可持续发展。
　　其次，对于侵犯公共利益检察机关直接起诉的公益诉讼案件，在形式上笔者认为应当以支持起诉为主，如果直接起诉，以环境污染为例，应将赔偿款一分为二，同时作为受害者的赔偿款和治理基金，至于标准，可以作出原则性规定，具体可由当地有关部门结合当地实际情况予以明确。