试析农村集体建设用地使用权流转的检察监督

　　论文摘要　农村集体土地使用权流转制度的立法不完善及监督制约机制的不足导致其在市场流转过程中出现诸多违法犯罪的情况，亟需检察权的监督。检察机关应当转变传统的“事后”、“外在”监督模式，积极探索“参与式”监督，以执法办案为依托，突破农村职务预防宣教模式，同时积极延伸民行部门对行政执法的监督，发挥出检察机关参与和创新社会管理中的法律监督职责，积极推进农村城市化进程。

　　论文关键词　农村集体建设土地使用权　检察监督　农村城市化

　　一、检察机关监督农村集体建设用地使用权流转的必要性

　　（一）农村集体建设用地使用权流转的立法问题
　　早在2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》之前，广东省人民政府已于2005年颁布实施了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称办法），该《办法》不仅明细了农村集体建设用地使用权流转的客观范围、流转用途，规制了流转形式（出让、出租、转让、转租和抵押）和流转程序豍，还完善了农村集体建设用地使用权流转的收益分配豎，同时在该《办法》的第六章还设置了对“闲置土地”、“利用集体建设用地用于开发商品房地产项目和进行住宅建设的违法行为”、“不实行公开交易”等违规行为的行政措施。该《办法》基本上搭建起了农村集体土地使用权流转的基本框架，但在实践中依然存在很多尚未解决的法律问题。比如该《办法》欠缺完善的操作规则保证农村集体土地使用权与国有土地使用权“同低、同价、同权”的原则，没有解决农村集体建设土地使用权的产权关系和流转实施主体的界定，没有明确基层政府与农民集体、农民集体与农民之间的收益分配问题，欠缺公开透明的农村建设用地使用权流转收益管理的监督机制等。
　　（二）农村集体建设用地使用权流转在实践中的违法犯罪问题
　　尽管广东省人民政府采取了各种努力确保农村集体建设用地使用权流转的规范进行，但仍难以避免各种违法犯罪问题的发生。除传统的贪污、挪用集体资金外，近年来涉农犯罪呈现出新的特征，主要体现在土地流转的过程中违反程序规定以合法形式掩盖犯罪目的，如在土地招标投标中出现的废标、串标等暗箱操作问题。从整个涉农职务犯罪看，土地收益资金的贪污、挪用犯罪占了很大的比例。犯罪主体比较集中，主要是村支部书记、村委会主任、会计等利用职务之便共同实施犯罪，而且贪污、挪用的手段比较简单，多采取直接侵吞。从新型的涉农犯罪情况看，除以上立法没有明确政府与农村集体、农村集体与农民之间的分配关系从而造成实践中出现这些犯罪情况外，还与缺乏有效的监督制约机制有关。
　　首先是行政监督的缺乏。在整个农村土地流转的监督体系中，行政监督高度集中。但近年来查办的一些案件反映出行政权力监督的乏力，说明行政部门内部的监督未能得到严格执行，流于形式。其次，内部民主监督形同虚设。尽管广东省人民政府出台的《办法》第7条明确了在农村集体建设用地使用权流转的决定过程需经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民的同意，但实践中村干部往往把许多按照规定应予以公开的政务、财物都隐瞒起来，加之村民法律意识不强，造成广大农民根本就不了解内情，更谈不上民主集中制和群众监督。
　　再次是检察机关的法律监督一直处于“事后监督”的模式，造成土地使用权流转过程中的很多违法犯罪情况无法及时从源头上堵塞，只能等到出现严重职务犯罪情况或农民与政府矛盾极为恶劣的群众性事件后才能介入监督。综上，应在现有权力监督机制的基础上，强化检察机关的预防、打击、监督和教育工作。