试析赋予检察机关公益诉权的必要性与可行性

　　2.其他主体行使公益诉权具有局限性
　　第一，公民个人作为公益诉讼主体，诉权分散、力量弱小且成本过高。如由公民个人作为公益诉讼的提起主体，易造成无人诉讼或重复诉讼现象。且个人力量弱小，相对于违法方地位悬殊。正如前面提到的郝劲松起诉铁道部一案。相对于铁道部的强势地位，个人的力量就显得非常弱小。其公益受损事件往往涉及人员众多，涉及地区广泛，这也造成了收集证据的工作量、难度都非常大，如个人凭一己之力起诉，则成本过高，效果也不尽理想。
　　第二，由社会团体等有关组织提起公益诉讼，亦存在一定局限性。新民诉法规定了有关组织可以提起公益诉讼，但有关组织具体是指哪些组织，全国人大常委会法工委副主任王胜明对此解释到在制定相关法律时进一步明确规定。根据我国2011年的统计数据，在民政部门登记的社会组织达46万多个，是否这些组织都有权提起公益诉讼，如果法律规定不明确，必将造成法律规定执行中出现障碍。还有一个问题就是很多社会团体，如残疾人协会、少年儿童保护组织、妇联等，是在有关行政机关、部门的支持下建立起来的，与行政机关存在千丝万缕的联系，社会团体对侵害公共利益的违法行为很难提起诉讼。
　　第三，其他机关不宜作为诉讼主体提起公益诉讼。诚然，政府某些职能部门在某些方面确实可以代表国家，而其可能与违法者之间是管理者和被管理者的关系，其无法作为平等的主体提起诉讼。如环境污染案件，环保局不可能以原告身份去起诉其行政管理相对方——排污企业。故行政机关出于部门利益的影响，无法承担公益保护人的角色。而立法机关各级人大更不适合向自己的派生机关提出诉讼。
　　（二）符合国际惯例
　　1.大陆法系模式
　　德国《行政法院法》明确规定了联邦最高检察官是联邦公共利益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方公共利益的代表人，参与联邦最高行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政诉讼。他们在行政诉讼中是作为参加人参加的，除享有一般诉讼参与人的权利外，还享有特殊的权利，为捍卫公共利益，可以对行政法院的判决、裁定提出上诉和要求变更，地方检察官可以要求上级检察机关对其上诉予以支持。豑法国新《民事诉讼法》第423条规定：“检察机关在公共秩序受到损害时，它可以为维护公共秩序而提起诉讼。”法国的检察理论认为，检察机关的职责就是维护公益。
　　2.英美法系模式
　　在英国，检察长是唯一在法律上有权代表社会公众的人，在涉及公共利益时，他可以“或者依职权或者因私人的请求允许告发人提起诉讼”。豓在美国，联邦总检察长可参与或争论他以为美国的利益要求他参与以及他认为美国感兴趣的任何民事案件和刑事案件。美国检察机关参加涉及到国家和州的公益的行政案件，主要是以先直接调查，然后提起行政诉讼的方式进行。豔
　　可见，无论在大陆法系国家还是在英美法系国家，检察机关提起公益诉讼都是一种通例，我国立法可以借鉴吸收其有益之处。
　　（三）司法实践已进行探索
　　司法实践中，自1997年河南省南阳市方城县检察院成功办理一起国有资产流失案，首开我国公益诉讼之先河后，各地检察机关大胆尝试和积极实践，已经取得良好效果。例如，1997年至2007年，河南各级检察机关办理公益诉讼案件1572例，为国家挽回经济损失266亿元。2002年福建检察机关支持和提起26件公益诉讼，为国家和集体挽回经济损失1000余万元。豖很多地方检察机关还联合有关部门就公益诉讼形成了许多地方性文件。如2007年，江西省检察院和高级法院通过联席会议纪要规定了检察机关提起民事公益诉讼的条件。2003年，河南省检察院下发了《关于支持、提起公益诉讼的若干意见》。豗这些有益的探索与实践，既有经验也有不足，但可以说明，由检察机关提起公益诉讼是切实可行的。
　　随着我国社会主义市场经济体制的进一步完善和依法治国进程的深化，对涉及侵害国家利益和社会公共利益或不特定多数人利益的行为，通过国家公权的有力介入予以切实纠正，应成为新时期检察机关开展民事行政检察工作一个新领域。本文仅从赋予检察机关公益诉权方面进行了一些探讨，但相信公益诉讼制度一定会在我国更加健全和完善起来。