法治建设的中国道路——自地方法制视角的观察

      这就是典型地用非制度化的方式寻求体制外的解决问题的做法。所以，文化大革命结束以后，民主法制建设起步的同时，恢复国家机关的正常工作，就是摆在全党全国人民面前的一个重要任务。
      人需要国家，“当人们需要在国家—但可能具有剥削性—与无政府间作出选择时，人们均选择了前者。几乎任何一套规则都好于无规则”。无可否认，国家的确曾经给人带来了种种祸害和灾难。如果要避免国家成为“利维坦”，最大限度地使国家服务于人类文明的发展，使国家成为人民利益的保障，只能通过制度化的方式。邓小平曾经说过：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样的伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以致对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义法制，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？ ..斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志说过，这样的事件在英法美这样的西方国家不可能发生。”美国著名政治学家亨廷顿说：“从现代化发展的价值取向来讲，现代化的过程就是社会全面制度化的过程”。制度是理解我们这个社会及其法律的一种重要进路。
      按照法律与制度办事是法治国家最基本的要求。在政治层面上，所谓法治，就是要求所有的国家机关、组织、企业、武装力量和公民个人都必须服从法律规则的治理，尊重法律的最高权威。这一要求体现在政权建设方面，就是要求各级各类国家机关都必须有明确的职责要求，各种问题，都必须通过国家机关在制度的框架范围内得以解决。公安机关的事情不能通过检察机关解决，人大的工作也不能由政府包办；上下级之间有明确的职能分工，下级不能行使上级的权力，上级同样不能行使下级的权力。各个各级国家机关都必须照章办事。例如法院系统，应该由基层人民法院一审审理的案件，中级人民法院不能直接审理；应该由高级人民法院一审审理的案件，不能由最高人民法院直接受理。法院院长、庭长、审判委员会不能代替审判员审理、裁决案件。案件分配给那个法官，审理它的权力和责任也都归这个法官。这就是体制。
      我国的法治建设实际上一直是在与非制度化的方式进行斗争的过程中推进的。过去，由党委书记审批案件是非制度化的；公检法联合办案是非制度化；现在通过信访、上访、跳楼、群体性事件、舆论等干预审判过程也是非制度化的，都是借助体制外的力量维护自己的利益。当然，这并不等于说法院以及其他国家机关可以任意处理问题，更不是说这些国家机关的工作无懈可击，而是说，我们必须通过加强政权建设的方式来推进法治，而不能在国家机关出现问题的时候，破坏已经建立起来的制度和规则，越过或者绕过这些机关解决眼前的问题。我国法治建设所取得的成就，所遇到的难题，迄今为止，其实很多还是与我们对政权建设的态度有关。
      在改革开放以来的30年，我们基本恢复和建立了一个系统的国家机构体系，初步形成了照章办事的工作制度和工作程序。但是，毋庸讳言，我们的制度还很不健全，国家机关、地方政府、基层政府与民争利，存在大量腐败现象，近年来司法机关的法官、检察官违法犯罪问题尤其突出。面对这些问题，如果我们借助人民斗争、人民运动的方式来解决，我们就回到了文化大革命的老路上。吸取这一教训，就要求我们必须尊重体制，尊重地方与基层官员的职权，尽可能通过制度的方式约束权力，而不是动辄指责、批评、处分、撤换下级官员，甚至收回下级官员的权力。例如，我们已经建立了法院的审级制，司法机关依法独立行使职权是宪法和法院组织法明确规定的，但是，上级人民法院依然经常通过司法解释、批示等方式指导下级法院的工作，明显削弱了基层法院的权力，加剧了当事人对基层法院的不信任情绪；再如，哪个省份出现矿难或者重大事故，只要死亡人数达到一定数量，省、市、县及以下有关领导就要问责，辞职或者被免职。这种做法导致许多人不敢去山西、河南等地以及安监局等部门任职。这些做法都是很荒诞的。如果这些地方与基层的领导干部已经履行了职责，怎么能够单纯依据死亡人数追究责任呢？ 这些做法，都是非制度化的，势必导致下级穷于应付上级，使地方与基层干部无法照章办事。类似例子还有很多，说明，我国政权建设还面临着许多工作。
      通过建立和完善各种规章制度推进政权建设，就是建立一个上下左右分工明确、尊重下级职权、可以充分依靠地方与基层国家机关办事的各级各类国家机关各尽其责的工作机制。
      四、国家与社会——公权与私权
      对国家机关和地方政权的不信任，缺乏依靠制度办事的信心，与经济建设中出现的国家与社会的紧张关系直接相关。
      推动经济体制改革的直接原因，就是由于计划体制的显而易见的弊端，导致人民群众生活水平急遽下降，国民经济陷入崩溃的边缘，从而影响人民群众对党的领导能力的信任，影响到政权的巩固。所以，文革结束之后，针对文革的拨乱反正工作在两个方向迅速展开：一方面是政治上正本清源。另一方面则是迅速提高人民群众的生活水平。而解决后一个问题，就必须打破计划经济体制的束缚，将社会的权利还给社会。所谓改革，在改革不合理的政治权力分配结构的时候，不仅要把原来属于中央的权力下放到地方，而且要把部分属于市场的权力交还给社会，承认和保障个人、企业追求自身利益的权利，以市场作为资源配置的基础，促进生产力的提高，同时切实提高人民群众生活水平。而这个需求和动力，首先也是来自于基层的。还以广州为例。1978年十一届三中全会前后，广州附近农民就出现了包产到户以及承包土地搞果园等现象，而十一届三中全会文件当时并不赞成，甚至依然还要坚决制止包产到户等。
      1979年，兼任广州市委第一书记和革命委员会主任的杨尚昆到任不久，强调在加强对农民领导的同时不能瞎指挥，要让农民休养生息、恢复生产，并指出：“凡是决定了的东西都不能改，不能随着情况变化而变化，那是‘两个凡是’思想”，并且对农民说出“恭喜发财”的话，鼓励农民发财致富。作为这个级别的领导，公开鼓励农民致富，在当时的影响是相当大的；同时，也反映出当时的广东、广州人思想比较解放，已经有了与广泛存在的个体经济相适应的比较强的私权观念。获得1984年文化部优秀故事片二等奖的电影《雅马哈鱼档》就是反映当时广州人积极转向个体劳动的影片，肯定了通过劳动致富的行为，也从侧面反映了广州人的私权观念。改革开放之初广州人解放思想、投入市场经济潮流的积极性，由此可见一斑。
      法治建设的中国道路，与对公民政治权利、民事权利和企业经营自主权以及各项财产权利的保护是分不开的。2008年广东省经济总量中，民营经济已经占到一半mw。企业已经全部转制，成为独立或相对独立的市场主体。这也就同时意味着，改革开放以来，社会的力量迅速发展起来。在近年来广东、广州的两会上，企业家代表和委员已经十分活跃，这在2008年全国两会上，来自广东的企业家政协委员公开批评《劳动合同法》的新闻中可以略见一斑。这说明，我国30年来所制定的法律法规，已经推动了社会力量的成长，促使利益各方围绕法律法规维护和争取自己的利益。而社会权力的增加，不仅意味着国家权力的缩小，而且还推动了国家与社会的分化与对立。
      国家与社会的对立，要求约束国家机关手中掌握的公共权力。一方面，要求国家机关必须退出市场，保持作为凌驾于社会之上的公共权力的属性，不得与民争利，参与竞争。另一个方面，则是要求国家机关必须也只能谨慎地在法律范围内基于真正的公共理由使用权力，而这两个方面的要求，对于我们的国家机关来说，都是一个新的问题。由于未能及时完成政府职能的转变，公共权力壮大的同时，也就出现了大量的政府与民争利的现象，一方面公权力介入市场竞争，限制了市场主体的发展，另一方面公权力以公共利益为由，通过财政税收手段，无节制地掠取财富。在国家财力空前增强的同时，人民群众的收入水平没有得到相应提高。加剧了国家与社会之间的紧张。反映在法律领域，就出现了国家机关利用制定与实施法律的权力，巩固自身的垄断地位，谋求垄断利益，压迫市场主体和公众的生存空间，导致市场主体、公众与地方政府的对抗。近年来，轰动一时的征地、拆迁、出租车等领域出现的群体性事件，中石油、中石化、电信、金融等企业激起民愤的垄断行为，以及高企的房价、学费、医疗费用等，其实都是国家与社会关系紧张的结果与表现，都与国家有关。
      在国家权力未能得到充分有效的规范时，有关部门还出现了利用手中掌握的权力，直接为本部门或政府攫取收益的行为。例如给交警下达罚款指标导致的“公路三乱”、“钓鱼执法”、“秘密执法”等，公安局办保安公司、法院办法律服务中心、工商局办工商登记与年检的代理公司等。几乎每个国务院有关部委，都有自己的有一定自收自支权力的事业单位、甚至企业，例如国家体育总局与各个单项运动管理中心，这些中心与有关自己出资成立的各种公司的关系。由此可见，国家机关在国家推进市场进程的过程中，对市场利益的关切和觊觎。
      我国的法治建设一直努力试图规范国家行为。尽管目前依然存在许多问题，但是，国家与社会的关系问题始终是我国法治建设亟待攻克的一个重要难题。
      五、结束语
      法治建设的中国道路不同于其它国家。我国的法治建设与其他各项工作一样，同样是以经济建设为中心而展开的。因为推动经济发展的需要，中央与地方之间建立了权力分工体制，为法治与宪政奠定了一个初步的基础；进而推动了国家政权正规化的建设，建立了系统而完整的国家机构以及国家机构权力运行的法律框架；市场化的经济体制改革促使市场主体与市民社会的发育，与逐渐强大的国家机构体系发生了激烈碰撞。国家一方面面临进一步保护市场主体权利的问题，另一方面，面临着规范国家权力行为的艰巨任务。这三大问题及其解决，勾勒出了我国法治建设的基本框架。
      这个法治道路提出了两个问题：第一，以民生问题的解决为依归的法治发展道路，能否在脱离公民基本政治权利充分发展以及国家政治生活进一步民主化的背景下继续深入推进？ 第二，以民生为根本的经济建设与法治建设价值取向，在促进经济高速发展的同时，如何避免封建专制主义的复辟？ 如何真正解决权力过于向上集中的问题？ 当前我国法治建设过程中所面临的主要矛盾和主要问题，与上述两个问题存在直接或间接的密切关系。由于国情本身的特殊性，解决上述问题的任务，应该说并不轻松。60年的法治建设的中国道路，在解决了许多问题的同时，也留下了很多的问题。