法治建设的中国道路——自地方法制视角的观察

关键词: 法治建设/中国道路/地方法制

内容提要: 我国在推进法治建设的过程中，一直着力解决的经济建设中的计划与市场、政权建设中的制度化与非制度化、利益分配上的国家与社会等三个逻辑上相互关联的问题。在解决这些问题的过程中，我国法治呈现出自己具有中国特色的道路，即因为推动经济发展的需要，中央与地方之间建立了权力分工体制，为法治与宪政奠定了一个初步的基础；进而推动了国家政权正规化的建设，建立了系统而完整的国家机构以及国家机构权力运行的法律框架；市场化的经济体制改革促使市场主体与市民社会的发育，与逐渐强大的国家机构体系发生了激烈碰撞。国家一方面面临进一步保护市场主体权利的问题，另一方面，面临着规范国家权力行为的艰巨任务。这三大问题及其解决，勾勒出了我国法治建设的基本路径与框架。
 
 
      一、问题的提出
     本文试图回答两个方面的问题：第一，中国的法治建设走的是什么道路？ 由于国情的不同，不同国家的法治道路，实际上肯定是不同的。那么，中国又是沿着什么样的道路推进法治的？ 这个道路又如何历史地规定了中国法治建设的现状、乃至未来？ 第二，在中国法治建设的过程中，地方、基层、公众扮演了什么角色，发挥了什么作用？ 许多学者把中国法治理解为自上而下的“政府推动型”法治，事实究竟如何？ 所以，本文的主旨是从地方法制建设的角度出发，分析、探讨法治建设的中国道路。
      这个视角的选择来自对我国法治现状的一个相互矛盾的评价。
      一方面，从宏观的相对“硬”的条件方面，人们倾向于认为中国法治建设成绩斐然。“依法治国，建设社会主义法治国家”已经写进我们国家的宪法，这一举措说明，至少在党和国家领导人的层面上，已经形成了大力推进法治建设的共识。如果把这60年分为两个30年，那么，现在领导干部的法治观念，比较起前30年，应该说是发生了根本变化；从法律的数量与分布看，截止2009年8月底，我国目前现行有效的法律已经达到229件，涵盖宪法及与宪法相关的民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等7个法律部门，形成了有中国特色的社会主义法律体系，从而结束了中国长期无法可依的状态；从国家机关和企事业单位的机构设置看，不仅建立了从中央到地方系统完整的国家司法机关系统，而且，几乎所有的国家机关以及有一定规模的企事业单位内部，都设置了各种专门的法律工作机构，诸如法制办、法制处、政策法规处、法律顾问室等；从法律职业从业人员的知识背景看，法官、检察官、律师中，法律专业学习背景的人员比例大幅度提高，特别是2001年国家司法考试制度的建立，更是推动了法律工作的职业化与专业化。与此相关，我国举办法学教育的高等学校，已近640所，占全国在校大学生的比例接近5%。这个数字，与澳大利亚等西方国家已经持平。选择上述任何一种情况看，中国法治建设的成就，都是不容低估的。
      另一方面，从微观的具体的“软”的标准方面看，法治建设的现状似乎就不是那么令人满意了。法律增加了，社会矛盾却没有随之减少，在有些方面反而有所增加。甚至，许多社会矛盾还以十分尖锐、甚至暴力的方式表现出来了。各种群体性事件的大量发生，不仅说明公民权利保护的水平还有待提高，而且也说明，至少部分群众、领导思想上还远没有形成通过体制内的各种制度依法解决分歧的法治观念；大量的领导干部被查处(包括司法机关的高级领导干部)的事实，表明国家的法律与制度不够健全，存在大量漏洞，权力缺乏有效的制约。没有形成依法办事的现实，以至于可以通过打通领导关节谋求个人利益，显示有法不依的现象还比较严重；更为严重的是，在不少地方，国家机关以及领导干部，开始通过法律谋求部门利益或者为他人谋求不法利益，进一步加剧了社会矛盾、制造社会不公、严重影响公众对法律的信心。目前，中央政法委以及最高人民法院领导一再强调司法的“人民性”，也从另一个侧面反映出，消除法律、法律工作与公众之间的紧张关系，是当前的一项重要工作。凡此种种，不仅影响干部群众心目中的法律权威，而且已经导致严重的法律怀疑主义情绪。
      这个相互矛盾的评价，似乎是在暗示：凡是中央、国家层面的工作，都是成绩显著的，而地方与基层则经常出现歪嘴和尚乱念经的情况。显然，这个说法是经不起推敲的。把存在的问题归结为法律的实施，客观上会分割中央与地方，成绩是中央的，错误是基层的，这种思维方法即使不是故意献媚，也会在客观上误导决策。毕竟，一个国家的法治是一个整体。出现矛盾并不奇怪，矛盾是普遍存在的。解决矛盾的过程，也许就是制造新的矛盾的过程。运用法律手段化解社会矛盾，解决各种争议，意味着一种新的国家治理方式的形成和旧的治理方式的衰退。只有深入到这一新旧国家治理方式的替代过程，对法治建设的中国道路进行具体分析，我们才能够把握住中国法治建设的脉络，实事求是地评价中国的法治建设。
      基于上述想法和认识，本文拟以我国推进法治建设过程中必须解决的经济建设中的计划与市场、政权建设中的制度化与非制度化、利益分配上的国家与社会等三个逻辑上相互关联的问题为线索，立足于地方法制建设的视角，梳理我国法治建设的具体路径，进而力图把握和展示中国法治建设所面临的特殊问题。需要说明的是，这三个问题，并不是法治建设中的普遍问题，而是国家法治建设与地方法制建设互动下，决定着中国法治道路的问题。
      二、计划与市场——集权与分权
      我国的法治建设道路与中共中央对中国社会主要矛盾的判断是分不开的。“加强社会主义民主，健全社会主义法制”，作为十一届三中全会诸多重大决策之一，开启了中国的法治建设之路。该次会议基于对当时中国社会基本矛盾的判断，即落后的生产力与人民群众日益增长的物质文化需要之间的矛盾已经代替阶级矛盾成为社会的主要矛盾，果断提出了以经济建设为中心的路线、方针、政策。“加强社会主义民主，健全社会主义法制”就是这一重大决策的重要组成部分。注意这一点是至关重要的。这意味着中国的法治建设是围绕着党中央高度重视的经济建设这一中心工作展开的。
      现在我们已经无法判断当时的中央领导人是否已经认识到经济建设与法治建设的内在联系，但是，以经济建设为中心事实上已经成为推进法治国家建设的最强有力的支持。原因就在于，促进生产力的发展，必须发挥市场的因素，也就必须发挥法律的作用。而计划与市场，即采取计划经济体制还是市场经济体制，也就不再是一个单纯的经济问题，而同时是一个严肃的政治问题。这从当时与其后围绕计划与市场而展开的尖锐的党内斗争就可以看出。
      计划与市场的区别，从政治的角度看，首先是集权与分权的问题。在民主、法治、宪政等问题上，许多人往往比较重视多党制、分权制、普选制、司法独立、人权(特别是个人政治权利和自由权)保障、律师自治、新闻自由等，这些因素作为衡量一个国家和地区的民主法治发展水平的判断标准固然很重要，甚至对于有的国家来说是根本性的。但是，对于中国而言，中央与地方、国家和百姓之间的分权，比西方三权分立意义上的分权，具有更为紧迫的现实意义。如果说，分权是作为法治核心内容的权力制约的前提，那么，发生在中国上个世纪末开始的中央与地方的分权，对于中国的法治建设，也就具有不同寻常的含义。而这个分权，就是由经济建设的需要推动的。
      以作为改革开放前沿的广东、广州为例。先看经济发展指标。改革开放之初， 1979年广东省的工农业总产值(当时以工农业总产值作为经济社会发展的统计指标，以后才改为国民生产总值)人均526元，而全国人均636元，低于全国1718%。从贡献情况看， 1979年广东全省财政收入39亿，上缴国家8亿； 1980年国家给广东确立5年内每年的上缴指标是9亿。到2008年，广东省GDP已经超过35696亿，来源于广东的财政收入8470亿；而广州市GDP则达8200亿，人均上万美元，源于广州地区的财政一般预算收入达到2477亿，地方一般预算财政收入621亿，给国家贡献税收1800多亿。广东经济总量连续24年排名全国第一，广州经济总量仅仅低于北京、上海两个直辖市。由此可见，广东省、广州市经济发展已经取得了翻天覆地的变化。
      广东、广州的经济发展当然得益于改革开放的政策。而改革，实质上就是市场化，就是逐步将原来由中央统一掌握的经济管理权力，下放给地方、基层和市场主体。1979年6月间，当时的广东省委第一书记习仲勋到中央开会，要求邓小平批准特区，邓小平就讲了一句，“中央没有钱，现在给你们一些政策，你们自己杀开一条血路来。”为什么要使用如此沉重的语言来预示特区建设的未来？ 关键就是中央所给的以及广东向中央争取的政策即将挑战“极左”的中央高度集权的计划体制。举个具体例子。过去，所有商品的价格都是由中央统一控制的，广州率先进行了价格改革。1978年广州市芳村率先放开河鲜、蔬菜、塘鱼价格。最初塘鱼的价格猛涨四五倍，外地产品也流向广州。许多干部群众都不满意，怨声载道，甚至到国务院去告状。中央领导亲自打电话过问。而广州市没有动摇，结果农民养鱼的积极性提高了，生产增加了，价格逐步回跌， 3年以后，全国18个大中城市里，广州的鱼最便宜。从而使广州建立起整个改革的信心，连带其他物价的放开，进一步把流通领域价格放开。最终影响到全国的价格改革。
      计划经济体制决非单纯的经济体制，它是中国高度集权的政治体制的一个重要组成部分。一方面，它是国家权力完全集中于中央的基本保证；另一方面，它又是平均主义的分配原则的制度基础。现在，不打破计划经济体制，建立市场经济体制，就不可能提高人民群众的物质生活水平，已经成为常识。然而在当时，这却是一个充满政治风险的行动。其实质就是向中央要“权”。所谓经济特区、开发区、试点城市，都是建立在中央给予一定特殊权力的基础上。可见，中央与地方的分权，是中国改革开放能够取得成效的一个最基本的原因。毛泽东当年在《论十大关系》中曾经专门讲到“中央与地方的关系”，他认为，调动中央与地方两个方面的积极性，一定比仅仅依靠中央的一个积极性更有利于国家建设。遗憾的是，他最终没能完成这个任务。
      我国的法治建设和中央与地方合理分配权力的需要是联系在一起。在强大的中央权力面前，无论是中央领导，还是地方的领导，以及那些到大陆投资的港商与外商、自主创业的个体劳动者、私人企业主，意识到没有法律作为保障，改革开放的政策能否长期得到执行就是一个问题。当年，制定《广东省经济特区条例》时有个插曲。根据前省委书记吴南生的回忆和有关文件记载， 1979年7月15日中央决定建立特区之后， 8月15日，他组织专家开始起草特区条例。8月21日邀请45名港澳经济界及有关人士举行座谈会征求意见，许多人对政策的连续性表示担心。吴南生和广东的其他领导也不放心。同年12月27日，广东省人大常委会审议并原则通过了这个条例后，他们又前往北京，找到时任全国人大常委会委员长的叶剑英，提出“特区是中央的特区，不是广东的特区”，建议由全国人大常委会通过。1980年8月26日，这个条例经由第五届全国人大常委会第15次会议最终通过。由此可见，在中国改革开放的过程中，地方并不是一个简单的被动执行者，而是积极的推动者，尤其是法治建设的积极推动者。
      如果说，政治权力的合理配置与相互制约是法治与宪政的核心内容，那么，在中国，政治权力制约体制并不仅仅是在传统意义上的立法权、司法权、行政权的分立基础上推进的，而且也是在中央层面的党政之间以及通过制度化中央与地方的关系来推进的。上个世纪80年代，中央在政治体制改革方面，曾经出台了不少政策，但是最为稳定的推进法治建设的措施，大都是与经济体制改革直接或间接相关的，尤其是中央与地方在经济管理方面的政治权力的分配关系。邓小平指出：“经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”没有发展经济的迫切需要，不为调动地方的积极性，很难想象会出现这个局面。
      中央与地方的分权，对我国的法治建设具有广泛、深远的影响：建立了权力约束机制，包括干部任用、财税分配、事务管理，形成了分级管理的管理体制；激发了各地地方政权的改革积极性，形成了不同地方之间的竞争关系，从而创新了各种政权法治化的运行模式；各地为了发展经济，相继推出各种保护市场主体的措施，探索现代企业制度；权利保护的重心下移，地方政权在中央的监督下，采取各种措施，提高民权保护水平等。当然，这个模式也带来了一些问题，导致一些新的矛盾的产生。
      三、制度化与非制度化——体制内与体制外
      分权关系一旦确立，政权建设问题就摆在了面前。换句话说，各级各类国家机构，都需要在一定的职责范围内运行，履行各自职责，承担各自责任。政权建设是分权成功的保障。其中不仅包括中央与地方的分权，而且包括上级与下级的分权、同级之间的分权。所谓制度化，就是各级各类国家机构工作职能与程序的规则化、制度化，就是在国家体制范围内处理和解决问题；所谓非制度化，就是超越法定职权、违反工作程序办事，就是在体制外寻求问题解决办法。在体制内按照制度办事，属于依法治权，是我国法治建设的一大重要突破。
      国家被霍布斯称为“利维坦”(Leviathan) ，这个词的字意为裂缝，在《圣经》中是象征邪恶的一种海怪，通常被描述为鲸鱼、海豚或鳄鱼的形状。霍布斯给自己的著作起了这么古怪的一个名字，就是想把国家这个庞然大物比喻为那个海洋怪兽。他的本意是，在指出国家是如何从一种自然状态中产生出来的同时，集中揭示基督教国家的种种丑行劣迹，进而强调国家起源于人们的生存需要和自然权利，以及基督教国家的统治并非天经地义的。然而客观上，他也说明了国家可能成为邪恶东西的事实。在马克思恩格斯的思想上，国家和法律都是人类社会的暂时现象，是阶级斗争的产物。未来的共产主义社会，消灭了阶级差别和私有制，也就不再需要国家和法律了。列宁领导的前苏联，正是在这个意义上建立了一个所谓“半国家”的社会主义时期。既然是半国家，当然也就不会重视政权建设。新中国成立以后，我们对于法律与国家，基本上沿袭了列宁主义的虚无主义态度，特别是到了文化大革命时期，这一思想态度达到了顶点。不仅砸烂“公检法”，而且“踢开党委闹革命”，各级国家机关基本陷入瘫痪状态。