论立法后评估主体的建构

      然而正如笔者以上分析的，内部评估主体存在不可避免的缺陷。我国现行的立法后评估也存在这样的问题。立法后评估的主体是法律制定主体本身或者与法律制定主体有着千丝万缕的联系，这就难以保证立法后评估的客观公正性。有时难以避免立法后评估主体把立法后评估与“政绩”挂钩，使得立法后评估深深地打上了个人利益或部门利益的烙印。有时，法律的制定主体或执行主体利用自己的权力去影响其他主体的意愿，以获得对自己有利的立法后评估，这就使得立法后评估容易走向反面，并可能带有很浓的主观色彩。另外，立法后评估毕竟是一项专业性较强的工作，需要评估者掌握立法后评估的理论知识，熟悉评估的技术与方法，但这些内部评估主体往往缺乏这方面的知识和理论准备，从而也让人们对其获得评估结论的不可信与怀疑。
      事实上不仅仅如此，我们要考虑到单一的内部评估主体可能面临的其他一些困境：
      其一，垄断性。因立法后评估主体只是单一的内部主体，如果没有积极培植与孕育多元化的评估主体，可能会产生立法后评估主体的垄断性，一方面立法机关认为立法后评估是它们自己的事情；另外一方面社会也只认可立法后内部主体的权威性。这对我国正在兴起的立法后评估活动显然是不利的。
      其二，形式化。评估活动流于形式，只注重形式化的开展，不注重立法后评估主体的建构，不注重评估程序、方法与指标的设计，甚至不注重立法后评估的结果及其回应性。只是作为一种形式而存在着，它的实质意义没有得到重视。在我国，立法后评估首先兴起于一些地方，现在范围在不断扩大，甚至引起了中央立法机关的重视，也逐渐开展起立法后评估活动。但我们一定要防止它的形式化倾向，不是别人做了我们也要做，是因为我们必须做我们才做，要真正落实与实现立法后评估制度的实质意义。
      其三，运动化。将立法后评估作为一场运动，在全国迅速展开，过了一段时间就销声匿迹了，不再开展了。这不是这项制度产生的真正目的以及它所追求的目标。实际上，我们开展立法后评估活动，是寻找法律立、改、废的科学基础，是建立法律制定、修改、废止的科学机制。我们在探索立法后评估的制度化、规范化，最终建立立法后评估制度的长效机制。
      因此，立法后评估主体的内部化是我国目前应当经历的一个过程，但它最终目标是实现立法后评估主体的多元化。
      四、多元化立法后评估主体的建构之路
      多元化立法后评估主体是我国立法后评估完善化的制度选择，它不仅是避免单一化的内部评估主体的缺陷而作出的选择，也是因为法律作为社会公共政策的公共性基础以及社会主体利益多元化的必然结果。
      法律与其他社会公共政策一样，其本质属性是公共性。“公共性的本质特征要求公共政策从制定、执行、评估、反馈到调整都必须体现作为总体的人民(the people in general)的利益和意志。这里的人民不是单向度的，而是多元性的，它的重要特征就是存在利益的差异性和利益的分化，承认这种利益差异和分化就必须承认利益的多元性。”[8]因此，法律调整的是社会整体的利益，是社会多元利益的一种调和，作为一种公正、良善的法律，必须是社会多元利益的合理安排。立法后评估也会反映不同社会主体的利益感受，尽管法律制度体现多元利益的安排，但其在实施过程中对社会多元利益主体又会产生不同的影响，需要听取他们的意见，反映他们的利益。因此，就立法后评估而言，建构多元化的评估主体实际上是平衡不同主体利益的结果。正如西方著名学者史瓦兹曼所认为的：“现代社会是自由的民主社会，这种自由的民主社会存在不同的利益，人民的力量是透过团体的活动来实现，政党与压力集团或是利益团体的运作，每一种都必须是众多利益之一，因此一个已开放的社会是分裂的，多元主义者传达以及强调这种利益的多样性，并且和自由派理论家一样，将这种多样性视为社会生活中必要的以及正面的面向。”[9](P.50)
      建构我国多元化的立法后评估主体，其基本路径：
      (一)完善内部评估主体
      尽管我国现行立法后评估的主体都归结为内部评估主体，但是在实践操作层面，其范围则有所不同。有的以立法机关的内部组成机构作为组织实施主体，如海南省对《海南省红树林保护规定》的评估，其组织实施主体为海南省人大法制委员会与人大常委会法制工作委员会；上海市对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的立法后评估，其组织实施主体为上海市人大法制委、上海市人大常委会法工委、市人大有关专门委员会。有的以立法机关的组成机构与对口管理部门联合组成立法后评估的组织实施主体，如北京人大常委会对《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》、《城市规划条例》的评估，其组织实施主体就是市人大常委会法制办、市人大有关专门委员会和市政府有关部门。有的以对口政府管理部门为主组织立法后评估，如黑龙江省对《黑龙江省农业机械管理条例》等五部地方性法规的评估，其组织实施主体就是对口的政府管理部门如省农业厅、省环保局、省建设厅等。有的以立法机关组成机构、政府管理部门以及事业单位组成立法后评估主体，如国务院对《劳动保障监察条例》的评估，其组织实施主体就是由国务院法制办政法司、劳动保障部法制司、劳动科学研究所三家单位组成。
      在我国尚无法律法规对立法后评估主体作统一规范的情况下，这些立法后评估主体的模式带有探索的性质，至于什么样的立法后评估主体是最适合的组织实施主体，可以总结实践经验，在条件成熟时，实现内部评估主体的规范化。
      (二)进一步拓展“利益相关者”的评估
      立法后评估制度较为成熟的美国、英国、韩国、日本等国家，都比较注重“利益相关者”的评估。但实践中对“利益相关者”的范围认识有所不同，从而参与的主体范围也有所不同。如云南省人大常委会对《云南省供用电条例》的评估，云南省人大法制委员会和云南电网公司选择了各地的供电局、地方人大、经贸委、林业局以及当地供电部门进行调研，召开座谈会。在这里，这些部门都是该法规的“利益相关者”，但必须要对各种不同的“利益相关者”进行分析，明确不同利益相关者的性质与范围。
      我国有学者对政策评估的“利益相关者”模式的基本程序作过概括：(1)利益相关者的定位；(2)利益相关者抽样，确定评估样本；(3)调查利益相关者的意见，内容视评估对象而定；(4)对调查结果进行统计分析，作出评估结论[10]。这可以为我们建立立法后评估的“利益相关者”模式提供借鉴。
      (三)培植“独立第三方”评估主体
      独立第三方的评估最大的价值倾向就是评估结果的客观公正性。因为它超然于法律法规制定与执行的公共部门之外，与法律法规没有密切的利益关系，在很大程度上能够保证客观、公正地进行评估。同时，作为专门的法律法规评估与研究机构，具备评估所需要的专业技术人员，熟悉法律法规评估的理论知识、专门方法和技术，并积累有一定的评估实践经验，因而能够保证法律法规评估的质量。还有学者从评估资料的民意收集角度论证了独立第三方评估主体在我国存在的必要性。认为“民意的收集工作由无利益牵连的第三方进行具有独立性，能够从机制上保证评估结果更加客观与公正。只要是来自政府本身，不论其身份如何，属于哪一级哪一类部门，都很难做到无利益牵连，也很难真正站到社会公众的角度，结果也难以令社会公众信服”[11](P.215)。一些国家的独立第三方评估机构以其评估结果的公正、操作的正当性获得政府、公众的广泛好评，“美国各州、市政府和民众对坎贝尔研究所的绩效评估结果的认可率高达92%。”[12](P.165)我国学者毛寿龙谈到中国建立第三方评估制度的意义时认为，独立第三方独立评估使服务型政府的原则得以贯彻；为政府绩效评估增加了新的途径；是政府进一步了解公民需求的重要机制；进一步完善了中国政府政务公开的制度建设[11]。
      独立第三方立法后评估主体在我国尚未形成，需要积极探索独立第三方评估主体形成孕育的条件，建立鼓励独立第三方评估主体产生与形成的制度环境，同时也探索独立第三方评估主体的评估模式。
      (四)扩大公众参与的评估
      立法后评估的公众参与模式在现代各国受到普遍重视，各国也在积极采取有关措施不断去完善这种模式。实践中，我国自开始开展立法后评估活动以来，公众参与评估都是不可缺少的一个环节和内容，而且效果也不错。
      公众参与立法后评估有很多优越性，很多学者多加以论述，如，如美国学者约翰·克莱顿·托马斯认为公众参与可以促进公共管理工作的有效性和决策的有效性，“1、由于公民或公民团体的参与为决策带来了更多的有效信息，这使得决策质量有望提高。”“2、伴随着公民参与决策过程，公民对决策的接受程度大大提高，从而促进了决策的成功执行。”“3、如果公民能够辅助公共服务的提供，那么，公共部门提供的服务就会更有效率和效益。”“4、公众参与将会增强公民对于政府行为的理解，从而减轻人们对政府机构的批评，改善官僚遭到围攻的困境。”[13](P.153)马克·霍哲认为，“即使政府提供服务的效率没有改变，更多的公众参与也可能会使政府更受其公民的欢迎。因为当参与程度提高后，公民对政府运作的理解也就提高了，对政府机构的批评意见也就会相应减少，从而改善政府官员受到‘鞭策’的困境，这不愧是一种逃离政府低效率批评的好方法。”[14]但是公众参与立法后评估还依赖于一定的条件，Cheryl Simrell King①认为，现实中，公众的真正参与面临以下三大障碍：当代社会生活的本质、行政管理过程和参与的技术。具体而言，生活的快节奏使得人们无暇顾及工作以外的事情；而大量的信息被政府部门控制与操纵，这就限制了公众的参与能力；同时参与技术也是不充分的。在我国，尤其要加强公众参与相关制度的建设，如信息公开制度、社会团体制度、公益代表制度、专家咨询制度等，只有构建完善的立法后评估的公众参与机制，才能发挥立法后评估以及立法后评估公众参与模式的积极作用。
 
 
 
注释:
  [1]刘丹：《利益相关者与公司治理法律制度研究》，中国人民公安大学出版社2005年版。
  [2]郭光辉：“《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》立法后评估工作追记”，载《中国人大》2007年第4期。
  [3]李建、张威、王文珍等：“《劳动保障监察条例》立法后评估报告”，载《中国劳动》2007年第5期。
  [4]包国宪、冉敏：“政府绩效评价中不同主体的价值取向”，载《甘肃社会科学》2007年第1期。
  [5]齐二石：《公共绩效管理与方法》，天津大学出版社2007年版。
  [6][美]托马斯•戴伊：《自上而下的政策制定》，鞠方安译，中国人民大学出版社2001年版。
  [7]熊艳峰：“浅议立法后评估的制度化”，载《长沙民政职业技术学院学报》2006年第2期。
  [8]赵勇、李敏：“试析公共政策评估主体的多元性”，载《上海行政学院学报》2005年第6期。
  [9][美]Michael Hill：《现代国家的政策过程》，林钟沂、柯义龙、陈志伟译，韦伯文化国际出版有限公司2003年版。
  [10]李瑛、康德顺、齐二石：“政策评估的利益相关者模式及其应用研究”，载《科研管理》2006年第2期。
  [11]周凯：《政府绩效评估导论》，中国人民大学出版社2006年版。
  [12]范柏乃：《政府绩效评估与管理》，复旦大学出版社2007年版。
  [13][美]约翰•克莱顿•托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版。
  [14][美]马克•霍哲：“公共部门业绩评估与改善”，张梦中译，载《中国行政管理》2000年第3期。