论立法后评估主体的建构

关键词: 立法后评估/内部评估主体/外部评估主体 多元评估主体

内容提要: 立法后评估主体是组织、实施、参与立法后评估的组织、团体或个人，一般有内部评估主体与外部评估主体之分。我国现阶段开展的立法后评估，其评估主体是典型的“内部评估主体”，其有一定的优点但不足之处也较明显。为实现立法后评估结果的科学化与规范化，我国宜建立多元化的立法后评估主体。
 
 
      立法后评估主体是组织、实施、参与法律实施效果评估的个人、团体或组织。在立法后评估过程中，不同的评估主体选择会对立法后的评估及其结论产生不同的影响。因此，在确立科学的评估指标体系以及评估方法基础上，还需要对立法后的评估主体进行选择与建构，以实现立法后评估结果的科学化、客观化。
      一、现行立法后评估主体状况的考察
      我们通常理解的立法后评估，是指自本世纪初首先兴起于地方性法规、地方政府规章后到国务院行政法规等的法律实施效果评估。如2005年，海南省人大法制委员会组织有关机构和人员对该省制定的《海南省红树林保护规定》开展了立法后评估工作；2005年，北京市人大常委会法制办组织有关部门人员对《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》、《宗教事务条例》和《城市规划条例》进行了“法律跟踪问效评估”；福建省人大常委会对《福建省青年志愿者服务条例》实施情况进行了跟踪问效评估；上海市人大常委会也选取了《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》等予以专项评估；2006年，浙江省人大常委会对其制定的《浙江省殡葬管理条例》进行法律实施效果评估；2007年，黑龙江省人大常委会对其制定的《黑龙江省草原条例》、《黑龙江省湿地条例》、《黑龙江省农业机械管理条例》、《黑龙江省排污费征收使用管理规定》、《黑龙江省建设工程安全生产管理办法》等地方性法规进行立法后评估；2006年，国务院也选取了《劳动保障监察条例》、《特种设备安全监察条例》等六件行政法规作为首批立法后评估的对象。其他省、自治区、直辖市人大及其常委会以及享有立法权的地方人民政府都相继开展了立法后评估工作。可以想见，在不久的将来，全国各个地方享有立法权的主体(不仅包括地方人大也可能包括地方政府)甚至中央立法主体(如全国人大常委会、国务院及其所属各部门)也会陆续开展立法后评估工作，并且它将作为一种规范化、制度化的措施在我国逐步确立。
      我国近几年开展的立法后评估活动，其评估的主体有这样一些特点：
      其一，立法后评估的组织、实施主体一般为法律法规制定的主体或者其组成机构，即是典型的“内部评估”。在我国，现在尚未有法律法规明确规定立法后评估制度，各地方各部门所开展的立法后评估活动都是法律法规制定主体根据一定的情况自发决策进行的。如黑龙江省认为，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的有关要求，组织省直有关部门，对本省前几年制定的部分地方性法规和规章开展立法后评估工作，以总结立法工作的经验教训，为有关地方性法规和规章的立、改、废提供依据。青岛市人大及其常委会在其享有立法权第20个年头，人大常委会决策认为，需要对其现行有效的82件法规进行一次全面的检查、评估，故开展一次立法后评估活动。这种“内部评估”的发生可能基于以下因素：一是我国立法后评估活动刚刚兴起，制度尚未建立，评估相关机制也未确立，社会上也不存在独立的评估组织或机构；二是我国立法后评估活动作为一种法律实施的检验与监督活动，在以前的制度设计上也是立法机关内部的事情；三是考虑到立法后评估活动的权威性，它能够为法律法规的立、改、废提供直接的依据，可能被纳入立法机关的立法规划。
      其二，利益相关者是重要的评估参与或实施主体。“利益相关者”一词的英文为“stakeholder”，最早出现在1963年斯坦福大学一个研究小组(SRI)的内部文稿中，是指那些没有其支持，组织就无法生存的群体，包括股东、雇员、顾客、供货商、债权人[1](P.38)。有学者将其翻译为“相关利益者”、“利害关系人”、“利害相关者”。最早将“利益相关者”方法运用于政府政策评估的是瑞典学者韦唐(Vedung E)，他在其专著《公共政策与项目评估》(Public Policy and Program Evaluation)中具体探讨了政策评估的利益相关者模式，(Vedung E．Public Policy and Program Evaluation．New Brunswick(U．S．A)and London(U．K)：Transaction Publishers．1997．)为我们提供了一个政策制定和问题思考的视角与框架。立法后评估的“利益相关者”应是能够直接影响立法、立法活动、立法评估活动或被立法、立法活动、立法评估所直接影响的人或团体。如国务院对《劳动保障监察条例》的评估，就涉及到立法所影响的劳动保障监察机构、劳动保障监察员、劳动保障主管部门、企业员工、工会等；上海市所进行的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》绩效评估，它的“利益相关者”就会涉及到上海市城市规划管理局、上海市房屋土地资源管理局、上海市文物管理委员会等机构。利益相关者参与立法后评估，其价值在于：(1)信息的全面性、真实性。不同的利益相关者对同一问题的认识会有所不同，在评估过程中，经过交流，充分考虑不同的利益相关者的意见，可以使我们对评估对象有一个全面的、完整的、真实的认识与评价。克服在立法后评估中，单纯由立法主体评估造成的专业知识局限、认识上的片面性以及思考问题的主观性。(2)目标管理性。立法后评估首先确立的是评估的目标，在评估目标不明确时，立法后评估也就失去了重要的评价标准。对不同利益相关者的要求的总结可以成为评估工作的评价依据。(3)结果应用性。我们强调的立法后评估重点在于挖掘与立法有关的信息，客观评价法律法规的实施效果，目的是为了改进立法工作，是在权衡各方利益的基础上作出的决策，提出的建议易于被不同主体所接受，从而使立法易于推行与实施，增加了评估结果的可应用性。
      其三，社会公众的广泛参与。我国目前所开展的立法后评估也注重了社会公众的广泛参与，多通过社会调查、座谈会等方式获取社会公众对法律法规实施效果的意见。如上海市在进行《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》绩效评估时，上海市统计局城市社会经济调查队进行广泛的问卷调查，就27项指标抽样调查成功了883个样本[2]。如国务院对《劳动保障监察条例》的绩效评估，“课题组于2006年10月在北京召开了劳动保障监察机构负责人座谈会，听取了北京、上海、安徽、大连等20个省、市劳动保障监察部门的意见；2006年11月课题组赴浙江省及宁波市、杭州市和江苏省及苏州市、南京市进行了专题调研，分别召开了四次劳动保障监察员座谈会、两次相关部门主管领导座谈会、三次员工代表和工会工作者座谈会。此外，还征求了部分劳动保障法学专家的意见。”[3]其他法律法规的立法后评估也都注重了公众的广泛参与。
      二、立法后评估主体的类型及其价值取向
      立法后评估主体可以从不同的角度而划分成不同的类型。从评估的活动形式上看，可以分为正式评估与非正式评估；从评估机构的地位上看，可以分为内部评估与外部评估；从评估的时间上看，可以分为短期评估、中期评估和长期评估；从评估的层次上看，可以分为宏观评估和微观评估；从评估的指标性质上看，可以分为定量评估与定性评估。这里，我们从评估机构的地位上来考察评估主体的类型及其价值取向。
      (一)内部评估主体
      内部评估主体也就是由享有立法、执法等权力的国家机关及其内部组成机构(即系统内部)所进行的立法后评估活动。在我国，内部评估主体有：
      1、立法机关及其内部机构
      制定法律法规的机关及其内部结构可以作为评估主体，如全国人大常委会、国务院、享有立法权的地方人大及其常委会、享有立法权的地方人民政府。这一点作为一项制度被规定下来，2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》就要求制定机关应定期对其制定的法规范性文件进行评估。不过通常由立法机关作出立法后评估的决策，具体组织、实施的则是由其内部机构如全国人大的组织机构法律委员会、全国人大常委会的组织机构法制工作委员会、国务院的组织机构法制办、地方人大及其常委会的组织机构法制委员会或法制工作委员会、地方人民政府的组织机构法制部门等。
      2、法律实施机关
      作为实施法律法规的政府机关，它对法律法规的实施状况有更加真实、详细的了解与认识，对于法律法规在实施过程中出现的问题和遇到的困难有更准确的把握。因此，在立法后评估过程中，作为法律实施机关是重要的评估主体。
      3、上级国家机关
      上级国家机关有权监督下级国家机关的立法与执法活动。如《立法法》第88条规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和立法法第66条第2款规定的自治条例和单行条例；国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；省、自治区的人民政府有权改变或撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。
      4、同级权力机关
      同级权力机关即人大可以对其常设机构及其同级人民政府规章的立法活动进行监督与评估。如《立法法》第88条规定，全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和立法法第66条第2款规定的自治条例和单行条例；省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规；地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。
      5、授权机关
      授权机关可以对其授权主体的立法与执法进行监督与评估。《立法法》第88条规定，授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。
      6、法律规定的监督机关
      2006年8月27日通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定：“各级人民代表大会常务委员会参照本法第9条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”有关立法主体的立法活动，地方政府的立法活动与执法活动，都属于人大常委会的监督检查范围。因此，各级人大常委会在对法律、法规实施检查的过程中，应当将法律法规的实施效果作为一项内容加以评估。
      (二)外部评估主体
      外部评估主体是指国家机关系统以外的评估者所进行的立法后评估活动。其评估主体一般有学术团体、商业机构、民意调查组织、社会中介组织、社会公众等，它可以是营利性的也可以是非营利性的。
      西方很多国家的立法后评估都积极培育第三方独立的评估机构。在美国，除政府机构进行法律政策的绩效评估以外，大量的学术团体、非营利组织等第三方评估机构也发挥着重要的作用。如曾担任美国联邦人事署署长的坎贝尔创立了坎贝尔研究，在法律政策绩效评估中设计出了一系列的评估指标，包括财务管理、人事管理、信息管理、领导目标管理、基础设施管理等，为评估规范化作出了努力。美国行政学会的“责任与绩效中心”(CAP)也对绩效评估的工具的选择作出了研究，提出在选择绩效评估工具时须考虑以下因素：了解各种不同类型评估工具的价值；建立目前组织绩效的基准；确定对顾客、委托人或公众的影响效果等。其他一些民意测验机构在政府法律政策的绩效的评估中也发挥着重要作用。在韩国，政府经营诊断委员会是政府改革以及绩效评估的咨询和智囊机构，成员由来自研究机构和大学的学者组成，分成若干小组，在各政府部门设立办公机构，在对各部门及其工作进行评估的基础上，就政府机构的职能、机制、制度创新等提出建议。
      我国独立第三方评估机构正在孕育之中。如2006年，兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织的甘肃省非公有制企业评价政府绩效工作，是首次由第三方组织的、系统化地对甘肃省14个市(州)政府及39个省直部门绩效进行评价，形成了独具特色的“甘肃模式”，“兰州大学中国地方政府绩效评价中心，作为此次活动的组织实施者以及最后做出评价报告的第三方，是整个评价指标体系的制定者和评价结果分析的综合评判者”[4]。还有民间研究机构零点研究咨询集团从1994年开始就进行有关投资环境的评估，到目前为止零点研究咨询集团介入中国政府绩效评估研究已经有十个年头。
      另外，社会公众也是重要的外部评估主体，不论是由政府机关还是由独立第三方作为评估的组织实施主体，在其评估过程中，社会公众是非常重要的参与主体。在英国立法后评估制度中，公众磋商不仅被认为是质量控制和信息收集的一项基本工具，同时它也被视作规制影响过程成功的关键。《内阁事务指南》建议应使得人们在部门网站上就能简便地查找到规制影响评估。如果有人对正在进行的磋商感兴趣，政府部门也可以直接用邮件通知他们，向他们提供信息，便于他们对政府的规章制度进行评估或提出完善的建议。我国近几年开展的立法后活动中，公众都是重要的参与主体。
      (三)不同类型的评估主体价值取向上的差别
      价值取向是指一定的主体以某种价值观为指导，根据一定的价值标准，对价值目标进行价值选择和价值决策的行为倾向。价值取向反映的是主体的价值定向及价值选择的行为。在立法后评估过程中，不同绩效评估主体的价值取向反映了不同评估主体的价值判断、价值确认和利益选择的差异，从而对评估结果产生了不同的影响。
      就内部评估主体与外部评估主体的划分来看，其评估活动都有一定的意义。内部评估主体的评估的意义在于：第一、内部评估主体因为其对法律法规的制定与执行情况有着透彻、详尽的了解与认识，有效的内部评估能够为管理者提供必不可少的支持。(Evert Vedung：Public Policy and Program Evaluation，New Brunswick and London：Transaction Publishers，1997，P．117．)第二、内部评估主体因为比较容易获得法律实施、法律制定与执行的第一手资料，从而使评估结论更加真实、更加可靠；第三、内部评估主体因为其地位与影响力，它所作的评估报告、评估结论更容易得到重视与使用。
      但是内部评估这种方式也受到一定程度的质疑，“要求公共组织对自己的行为作出客观公正的评价实非易事”，这是因为：“首先，评价意味着批评，对公共组织成员来说就是对他们能力的质疑，影响自己的声誉，因而评价往往夸大成绩，掩盖失误；其次，评价往往代表着某一组织的局部利益，这使得绩效评价容易走向片面并带有浓厚的主观色彩；最后，绩效评价是一项复杂而细致的工作，需要评价者掌握相关的理论知识，并熟悉专门的方法技术，而公共组织人员本身往往缺乏这方面的系统培训。”[5](P.90)
      为弥补立法内部评估的缺陷，很多国家注重外部评估主体及制度的构建。外部评估主体是指国家机关系统以外的评估者所进行的立法后评估活动。其评估主体一般有学术团体、商业机构、民意调查组织、社会中介组织等，它可以是营利性的也可以是非营利性的。立法的外部评估优点在于：有一定的专业技术人员；身份地位较为中立，不受评估对象或其他因素的限制；评估的结论具有客观性；但是其缺陷也较明显，立法的外部评估获取评估的信息、资料相对比较困难，评估影响缺少一定的权威性，评估结论也不易受到重视等。因此，在评估实践中，最好将内部评估与外部评估结合起来，共同提高立法评估的质量。
      但单纯的内部评估与外部评估都有一定的缺陷，正如美国公正行政学的创始人威尔逊提出的两条法规说明的，“威尔逊的第一条法规：如果研究是由那些执行政策的人主持或者他们的朋友主持，那么结论是：对社会问题的所有政策干预都会产生预期的效果。威尔逊的第二条法则：如果研究是由独立的第三方主持，尤其是那些对政策持怀疑态度的人主持时，那么结论就会是：对社会问题的政策干预不会产生预期的效果。”[6](P.158)为解决这样的困境，各国在立法后评估过程中，试图将内部评估与外部评估结合起来，实现评估主体的多元化。
      三、现行立法后评估主体的单一性及其困境
      根据我国现行立法后评估的实践状况，一个重要特征就是评估主体的单一性，单纯由国家机关或其内部机构的评估，是典型的“内部评估”。
      当然，与国外立法后评估相比较，我国立法后评估活动才刚刚开始，立法后评估制度还是处于逐渐摸索的阶段，立法后评估主体也需要有一个逐渐建构的过程。就目前来说，笔者认为，单一性的内部评估还是有必要的，是我国立法后评估制度发展的初级阶段。
      第一、信息的易获得性。由立法机关或其他国家机关发起的立法后评估，与其他社会主体有所不同，它对于立法后评估所需要的信息容易获得。我们知道，绩效信息对绩效评估结果有决定性的作用，只有掌握充分、全面、客观的绩效信息，才能获得公正、客观的评估结果。而目前大量的立法与执法信息是掌握在国家机关手里，由权威的国家机关发动，比其他社会主体更容易从政府机关获得这些信息。
      第二、评估经费的保障性。立法后评估活动是一项资源消耗活动，是一项消耗人财物力的活动，必须有一定的经费给予充分保障，否则其绩效评估活动无法开展。在我国，因立法后评估活动是立法机关的决策行为，它对其决策行为的有效性能够提供充足的经费保障，从而使得立法后评估活动顺利开展并取得实质性的结果。
      第三、评估结论的易回应性。立法后评估不仅仅在于评估法律的实施状况，对它的实施好坏进行优劣评价，更重要的是获得法律实施的立法方面的信息，获得法律本身条款、内容存在问题的信息，以为进一步的立、改、废提供科学依据。也就是说，评估结果要能够得到立法机关的回应，能够对法律的立、改、废产生实际的作用。因为是立法机关自己评估的，从而更容易进入立法机关的议程，更容易得到立法机关的重视。
      正因为如此，我国有学者建议，我国立法后评估的主体应为立法机关[7]。其理由是：第一，我国目前的政治体制决定了立法机关作为评估主体有利于提高评估的效率和评估效果；第二，政府各直属部门往往是法律法规的执行机关或者说直接受益者，其评估的公正性可能会大打折扣；第三，我国目前正处于机构改革的关键时期，设置专门机构作为立法后评估的主体对于本来就机构臃肿的中国来说不太现实。当然立法机关可以委托第三方，如中介机构、高校、研究机构、社会团体等实施立法后评估，但其评估主体仍然为立法机关。