《公报》案例的案外效应

      （三）个案/类案司法建议：促使公共政策的形成

       行政审判中的司法建议是指法院在行政审判活动中发现行政机关的管理活动有待改进或者与本案有关但不属于本案审理对象的程序性瑕疵向行政机关提出的合理化建议。[6]司法建议的功能是多重的，主要包括督促行政机关依法行政、发现制度漏洞、消除纠纷隐患以及促使公共政策形成等功能。其中，法院通过提出个案/类案司法建议，促使公共政策形成或变迁，从而间接地推动了行政法的发展和完善。通常，法院行使公共政策创制功能的方式主要有违宪审查、司法解释和创造判例。[7]但是，笔者认为，在能动司法的语境中，人民法院参与公共政策形成另一种现实途径则是司法建议。法院基于个案/类案的审理，就行政管理活动中出现的问题和不足向行政机关提出司法建议，进而促使行政机关调整相关公共政策。[8]虽然这一路径并不稳定，且具有一定的偶然性。但是，在司法建议越来越受到司法机关和行政机关重视的背景下，法院通过司法建议促使公共政策的形成与变迁仍值得期待。事实上，近年来，此类事件常见诸报端。比如，成都市青羊区法院在审理成都市环境保护局申请强制执行双流县水泥厂缴纳排污费案时，针对环保部门行政执法中存在的问题向四川省环境保护局提出的司法建议。随后，四川省环保局将该司法建议提交国家环保部门，并被国家环保部所采纳。国家环保部作出复函，规定核定的污染物排放种类和数量应在《排污费征收稽查处理决定书》中予以明确。同时，环保部门应对排污费稽查的数额予以公告。[9]这是法院通过司法建议促使公共政策形成的例证之一。
 

       【注释】
       [1]《人民法院五年改革纲要》（1999－2003）第13条。 
       [2]何海波：《行政诉讼受案范围：一页司法权的实践史（1999-2000）》，载《北大法律评论》第4卷第2辑。
       [3]这里的立法应从广义上理解，即司法解释具有立法性。对于司法解释的性质，主要有观点，即立法论，准立法论，双重属性论，以及规范性司法解释论。笔者倾向于准立法论。“说司法解释具有准立法的性质，首先就是说它不是立法，其次是说它是在具有普遍拘束力的行为规则这一点上与法律相同，可以将它当作法律那样对待。”参见梁慧星：《裁判的方法》，法律出版社2003年版，第67页。
       [4]《普通高等学校学生管理规定》第55条、第58条、第56条。
       [5]王锡锌：《程序正义之基本要求解释：以行政程序为例》，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷，法律出版社2000年版，第291页。
       [6]黄学贤、丁钰：《行政审判中司法建议制度的几个基本问题》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》，2010年第1期。
       [7]丁以升、孙丽娟：《论我国法院公共政策创制功能的建构》，载《法学评论》2005年第5期。
       [8]按照经典的分权理论，创制公共政策主要是立法机关的职权。但是，行政机关、司法机关在行政管理活动和司法活动中也享有一定的公共政策创制权。
       [9]何卓蔚：《国家环保部采纳成都市青羊区法院行政庭司法建议》，载四川省高级人民法院网站