也论政府信息公开制度

那么，谁应该承担制定制度这一重任呢？对此，我们可以提出一个有趣的问题，即政府为什么要存在？从经济的角度考量，政府之所以存在，节约交易成本是其最重要的原因。科斯认为若交易成本不为零，则不同法律、政治、社会制度中的经济行为会有很不同的结果。政府节约交易成本的做法是制定经济活动的规则，也就是说制定制度，通过合理的法律制度规范市场行为，从而达到节约交易成本的目的。政府的存在，其功能之一就是制定制度，这种制度还必须是能够节约交易成本，增加社会总体利益的制度。对于政府信息公开而言，政府的作用就是通过制定并运用政府信息公开制度节约信息成本，促进经济交易的进行。

信息成本是一个意义广泛的概念，它包含着人与物质世界打交道时发生的信息成本，也包含着人与人打交道时发生的各种信息成本。 [21]而交易成本包含的特定内容就是与人打交道时所花费的、与潜在的交易对手相关的各种信息成本。所以说，信息成本中的一部分内容与交易成本的一部分内容是一致的，节约了信息成本也就是节约了交易成本。由于信息的特性，特别是很多信息的公共产品属性，也决定了政府必须承担提供这部分信息的义务。 [22]从交易成本的角度分析，正是由于政府信息公开制度，从而促进政府对信息的提供，进而节约了信息成本，也即节约了交易成本。

对应于交易的三个步骤，可以把交易成本区分搜寻成本、讨价还价成本以及执行成本三种形式，而每一种形式的成本中，都内含着一定量的信息成本，特别是在搜寻成本、讨价还价成本之中。所以，没有一定的信息支持，搜寻信息的成本就会很高，没有一定的信息的支持，讨价还价就有可能无休止，甚至达不成协议。而这涉及到的信息部分，政府信息显然会占有一定的比例。所以，在现实中，政府要注意主动公开必要的信息，以便降低全社会的交易成本。比如在我国，各地政府建立了对外公开的政府信息公开网，通过政府网络，人们可以搜寻到其需要的信息，而这种网上搜寻的成本仅仅是付出少量的上网费用即可，成本降低的根本原因就是“购买的信息”是政府提供的，就是政府为降低全社会的交易成本所作的必要工作。

由此，我们可以得出一个结论：政府信息公开有助于减少或者说节约交易成本，政府公开必要的信息是降低全社会的交易成本的要求。

四、对政府不公开信息的制裁与“效益” [23]

政府信息不仅具有防止市场行政机会主义的功能，而且还具有降低市场交易成本的作用，所以，需要公开政府信息。并且，由于政府存在稳定偏好，因而，基于制度的功能，政府信息公开需要制度的保障。那么，如果政府官员不主动公开其应该公开的信息呢？可行的方法就是制裁。政府信息公开法律制度中的一个重要内容就是关于制裁方面的制度。

经济学提供了基本的理论来预测法律制裁对行为的效应。对经济学家来说，制裁就像是价格，并假设人们对制裁的反应就像是对价格的反映一样。 [24]这种假设同样适应于政府机关，因为，政府机关也是由人所组成的，政府机关的制度也是由具体的人来实施的。针对政府信息公开制度而言，同样需要人即政府机关工作人员来实施，那么，对政府机关工作人员的行为状况，是可以通过制裁的办法来约束的。

在经济学上，通过价格理论和博弈论等数学化的精确理论以及统计学和数量经济学等经验上的可靠方法，已经论证了人们对较严厉的法律制裁的反应是：采取更少的会被制裁的行为。

博弈论是研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策以及这种决策的均衡问题的， [25]我们可以借助博弈论并同时运用成本交易理论来解释政府信息公开法律制度中设计制裁制度的重要性。

假设甲是政府机关的工作人员，掌握着按照法律规定应该公开的政府信息，乙是政府机关以外的想获取政府信息的人。对甲来说，可能的选择是：要么按照制度的要求公开政府信息，这样会因工作的称职，保住个人的岗位；要么不予公开政府信息，甚至成为设租者，通过设租，获得巨大经济利益，但是，面临可能被制裁的结果。对于两种选择，预期的成本都是一样的，但是，“效益”不同，后者“效益”较大，但是，后续的可能成本更大。对乙来说，可能的选择是：要么花费少量的成本，按照制度的要求，申请政府信息公开；要么作为寻租者，花费大量成本获得信息，并要求甲不予公开其获得的信息，这样可以通过垄断信息获得高额垄断利润，但是，这要面临可能被制裁的结果，并且，预期成本较高，后续的成本可能更大。双方需要考虑的是：第一，被制裁可能性的大小；第二，显性的成本与显性的效益的比较（对甲），隐性的成本与显性的效益的比较（对甲），显性的成本与隐性的效益的比较（对乙）；隐性的成本与隐性的效益的比较（对乙）。这里隐性的成本主要是被制裁的轻重问题； [26]第三，一旦一方被制裁，另一方也将会受制裁的可能性。

对于以上这些可能的结果，关键还是要依赖所设计的制裁制度的严密性和可执行性。首先，不制定制裁制度，双方就会无所顾忌，政府信息公开就会变成寻租者与设租者的游戏；其次，制裁如果不够严格，力度不够，仍会有很多寻租与设租者；再次，制度如果不够严谨，寻租与设租的可能性仍然会存在。所以，假设制裁制度的设计到位，那么，经过博弈，双方都会选择遵守制度，这种可能性是最大的。在这里，还有一种情况影响着甲乙的选择：对甲来说，如果我不公开，其他人仍可能会公开；对乙来说，一旦甲不能确保信息封闭，寻找信息的成本反而就会徒然增大；对二者来说，被制裁的可能性还都存在，并且伴随着其他人公开信息可能性的增大，甲乙的设租与寻租的条件存在的可能性也会越小，同时制裁的可能性即隐性成本只会增大不会减少。博弈的结构不一定相同，但是，博弈的最优解是类似的，都要求某种类型的正式合作协定或君子协定， [27]而“每个参与人现在必须在所有的这些博弈中而不只是其中的某一个博弈中考虑其最优战略”。 [28]经过博弈，结果是：理性的人自然选择政府信息的公开，因为，只有这样，才对理性人及双方最有“效益”。

对于以上的假设，经过多方博弈，理性人最终选择通过遵守政府信息公开制度来公开或获取信息，其根本原因就是制裁制度的存在。制裁制度是影响理性人选择的极为重要的因素，正是制裁制度的存在，理性人的行为才会就像经济学家所假设的，即人们对制裁的反应就像是对价格的反映一样，最终决定人们的行为方式。

政府不公开应该公开的信息要受到制裁，同样，政府公开其不应该公开的信息也要受到制裁，并且更为严格。在政府公开法律制度中，有专门的章节规范例外信息问题。例外信息是指政府不得公开的信息。对于例外信息而言，制裁制度更显其重要性了。一般而言，例外信息大多涉及到国家的机密，一旦公开，就会对国家和社会公共利益造成损害，因而，制裁措施更为严厉。在关于制裁制度建设上，有的制裁措施直接在《政府信息公开法》中明确规定，有的是在与政府信息公开相关的法律中予以规定的，比如，在我国的《保密法》、《刑法》中有明确的相关制裁方面的规定。所以，同样是上述假设情景，信息的性质发生变化了，理性人最终选择的结果更必然是遵循政府信息公开制度的相关规定。因为，唯有此，才最有“效益”。

所以，政府要公开信息，建立一定的制裁制度是十分必要的，这种制度可以涵盖于政府信息公开法律制度之中。
 综上，政府信息公开制度的建立具有一定的经济理论基础，作为伴随着全球信息化浪潮的到来，伴随着人类步人信息社会而出现的一种新制度，它有待人们更为深刻的认识，有待人们更为多角度地开拓其功能，只有这样，才能在当今中华大地真正发挥它的作用。


注释:
[1]参见刘恒等著：《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社2004年版，第2页。
[2]冯玉军著：《法律的成本效益分析》，兰州大学出版社2000年版，第21页。
[3]参见［美］理查德·A·波斯纳著：《法律的经济分析》，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版，第31页。
[4]前注[3]，[美]理查德·A·波斯纳书，第31页。
[5]参见[美]罗伯特·D·考特、托马斯·S·尤伦著：《法和经济学》，施少华等译，上海财经大学出版社2002年版，第94页。
[6]亚当·斯密最先阐述了“经济人”假设这一思想，把它作为商品经济中从事经济活动的人的高度概括。“经济人”的内涵主要体现在三个方面：一是经济人的“自利”性，即追求自身利益是决策人的经济行为的根本动机。二是经济人的行为是“理性行为”，即经济人是有理性的，他能根据市场情况、自身处境和自身利益之所在作出判断，并使自己的经济行为适应于从经验中学到的东西，从而使所追求的利益尽可能最大化。三是只要有良好的法律和制度的保证，经济人追求个人利益最大化的自由行动会无意识地、卓有成效地增进社会的公共利益。
[7]参见前注[5]，[美]罗伯特·D·考特、托马斯·S·尤伦著书，第37页。
[8]参见前注[5]，［美］罗伯特·D·考特、托马斯·S·尤伦著书，第109页。
[9]参见前注[5]，[美]罗伯特·D·考特、托马斯·S·尤伦著书，第109页。
[10]参见[美]萨缪尔森、诺德豪斯著：《经济学》，萧琛译，中国发展出版社1992年第12版，第81页。
[11]参见王跃生：《没有规矩不成方圆》，三联书店2000年版，第64页。
[12]参见宋功德：《论经济行政法的制度结构》，北京大学出版社2003年版，第9页。
[13]参见梁小民：《微观经济学纵横谈》，三联书店2000年版，第233页。
[14]参见[美]丹尼斯C·缪勒著：《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年版，第300页。
[15]参见冯玉军、赵小宁：《法律经济分析的理论前提》，载《天水师范学院学报》2001年第3期。
[16]R. Matthews: “The Economics of Institutions and the Sources of Growth”，Economic Journal 96，(December) 1996, PP. 903-910.
[17]参见前注[5]，[美]罗伯特·D·考特、托马斯·S·尤伦著书，第109页。
[18]参见厉以宁等编著：《现代西方经济学概论》，北京大学出版社1983年版，第90页。
[19]参见钱弘道著：《经济分析法学》，法律出版社2003年版，第145页。
[20]参见前注[19]，钱弘道著书，第136页。
[21]参见前注[19]，钱弘道著书，第142页。
[22]政府所提供的信息只是公共信息，一种情况是当交易双方是私人时，政府公开的信息是交易双方所希望收集的信息，但是，这不是信息的全部，交易双方还要收集大量的属于对方的“私人性”的信息，这也需要一定的成本；另一种情况是当交易双方一方是私人，另一双是公共体时，政府公开的信息是有利于私人的，私人收集信息的成本几乎为零，从总体来说，也是节约交易费用的。
[23]这里的“效益”主要是指理性人的切身利益，不同于经济学上“效益”一词的内涵。
[24]参见前注[5]，[美]罗伯特·D·考特、托马斯·S·尤伦著书，第3页。
[25]参见前注[12]，宋公德著书，第295页。
[26]制裁的轻重作为隐性成本与所获得效益的比较已经不是经济学上纯粹的成本效益的比较了，这种比较借助经济学成本效益的分析方法，同样可以说明社会普遍性的问题，就如同经济学家基于其假设的“人们对制裁的反应就像是对价格的反映一样”能得出有用的结论，借助经济学的成本效益分析方法，结论同样有用。
[27]参见前注[14]，[美]丹尼斯C·缪勒著书，第23页。
[28]参见前注[5]，[美]罗伯特·D·考特、托马斯·S·尤伦著书，第33页。