论破产案件受理难问题的解决

来源:岁月联盟 作者:王欣新 时间:2014-08-21
一、破产案件受理难问题产生的原因

破产法是市场经济国家最为重要的法律之一,对市场经济秩序起到关键性的保障作用。但在我国新《企业破产法》制定实施后,破产案件的受理数量并没有像人们预期的那样有所上升,反而是在逐年下降。而同期全国仅因连续两年不进行工商年检而被吊销营业执照的企业就数量惊人,这些被吊销的企业大部分都属于应破产而未破产的企业。破产案件数量下降的原因既有无人提出破产申请的问题,也存在当事人的申请不能被人民法院依法受理的问题。此外,还存在因政策性破产被废止而使破产案件数量下降的因素。这种现象表明破产法的顺利实施还存在多方的困难与阻力,破产制度在我国还没有真正普遍建立起来。如果这一问题不能得到解决,市场经济秩序就不可能得到充分的保障,企业的市场退出机制也不可能健全完善。

破产案件受理难存在多方面的原因,但主要还是思想、制度上的问题。

第一是思想观念上的问题。一些人没有真正理解破产法在市场经济中的重要社会调整作用,没有认识到破产法调整特定情况下债务清偿问题的实质效应,是在保障商品经济正常秩序的信用商品交换关系,是在维持社会的经济公平与正义。有一些人则是片面地理解破产法的调整作用,认为破产法就是要把企业破产清算倒闭,不了解现代破产法是由破产清算制度与重整、和解等企业挽救制度两部分组成,不懂得积极利用破产挽救机制,多角度发挥破产法的作用解决债务危机。还有一些人则是对破产清算制度存在误解和抵触心理,总认为企业破产对社会会起到消极破坏效用,不愿受理破产清算案件,没有认识到“这些经营失败且无法挽救的企业犹如社会之恶性肿瘤,对其破产切除手术越犹豫拖延,向健康企业传染的范围就越大,不仅会将其他企业拖破产,使更多的职工失业,企业财产也会消耗流失殆尽,使社会问题更加难以解决,为社会危机更危险的爆发积蓄能量”,[1]只有及时对其破产清算才能保证市场经济优胜劣汰竞争基本规律的实现。而且,企业经营失败倒闭,在市场经济社会是一种普遍存在的正常现象,对那些应当破产的企业不进行破产,并没有消除客观上已经存在的现象与问题,更不能解决由此引发的社会矛盾,反而是对人们法制观念的破坏,是对市场经济秩序的人为破坏。

此外,在旧破产法实施过程中采取的政策性破产做法,也给人们对破产法的正确理解与实施造成严重误导。所谓政策性破产实质上不过是借破产之名,行国有企业行政关闭之实,其制定目的主要是要解决地方政府关闭亏损国企时职工安置费用不足的财政困难等问题,所以强调政策性破产必须经政府审批后启动,破产企业所有财产包括设置抵押等物权担保的财产都必须优先清偿职工债权和安置费用,与破产法“保护债权人、债务人的合法权益,维护社会主义市场经济秩序”[2]的立法宗旨是完全不同甚至相互冲突的,混淆了破产法与社会保障法、劳动法的调整范围,所以在新破产法中明确规定予以限期废除。[3]由于政策性破产立法目标的改变以及对地方政府产生的实际财政利益,所以地方政府对此十分积极,也愿意承担解决职工失业救济等社会问题的工作(费用则主要由倒霉的债权人承担),故而人民法院审理破产案件时遇到的社会障碍较少,工作量与难度也不大。由此在一些人的思想上也形成了对破产案件受理与审理程序的错误观念和思维定势,形成了一套错误的操作惯例。这些思想观念上的问题,构成新破产法实施中的层层障碍,而这些障碍首先就体现在破产案件的受理上,如对当事人特别是债权人提出的破产申请采取消极推诿态度,得不到政府明确表态同意或支持的破产申请案件,人民法院往往多方推诿,不愿受理。

第二,一些地方政府有关部门对企业破产案件产生的社会问题不履行法定职责予以解决,采取消极不配合的态度。由于我国立法不完善、社会保障制度不健全等原因,破产企业职工的失业救济安置等社会问题的解决存在一定困难(其实即使在立法完善、社会保障制度健全的国家也会同样存在问题),并可能引发社会不稳定等问题。由于这些社会问题的解决往往需要地方政府有关部门花费时间、精力,甚至地方政府财政的资金,影响其既得利益,导致一些地方政府对人民法院受理破产案件采取消极不配合、甚至抵制的态度,在案件受理后将社会矛盾全部推给人民法院,不愿承担其解决破产社会问题的本职工作,这也加剧了人民法院受理破产案件的畏难情绪。破产案件是应由人民法院审理,但人民法院只审理涉及债务清偿的问题,一个企业的破产往往在债务清偿之外还会产生一系列社会问题,这些问题的解决通常并不属于人民法院的职权范围,人民法院也不具备解决这些问题的社会资源,如职工的失业救济安置问题等,这些问题均应由地方政府有关部门解决。但因这些工作在一些人看来是费钱费力、只有麻烦、没有利益且不显政绩的事情,在缺乏对其不履责行为追究法律责任规定的情况下,当然是能推则推,能拖则拖,有的地方政府甚至直接干预限制人民法院依法受理破产案件。

第三,人民法院内部涉及破产案件审理的相关制度不健全、不合理,也是破产案件受理难的重要原因。其一,目前大多数人民法院将破产案件放在商事审判庭审理,由各个法官轮流审理,没有设置破产审判庭或专业的合议庭、审判组,没有组织形成专业化的审理队伍,不仅审判人员的专业化程度不高、专业知识不足,而且由于破产案件在其审理的案件中仅占很少数量,一般也缺乏积极审理案件、提高业务水平的动力,加之破产案件的法律难题较多,社会问题繁多复杂,法官对受理破产案件往往存在畏难情绪。其二,对破产案件审理的业绩考核指标不合理:1.办案数量折抵计算不合理。破产案件比一般民商事案件要复杂难办得多,要花费更多时间、精力,相当于很多件民商事案件的工作量,而一个大型企业如证券公司的破产甚至超过上百件普通案件的工作量,但在绩效考核时往往是以一般案件为基础折量计算,工作业绩得不到合理评价。2.审限和结案率的考核规定不合理。破产案件的审理周期比一般民商事案件长得多,大型企业复杂的破产案件往往要3、5年甚至更长时间才能审结。现在大多数人民法院仍将破产案件的审限和结案率纳入一般民商事案件中考核,那些到了年底仍不能结案的破产案件也算入未结案的范围,这必然会影响审理法官甚至整个审判庭的工作业绩,从而损害其受理破产案件的积极性。

第四,对破产案件受理的法律规定不够具体、明确,缺乏健全有效的监督机制,也为消极推诿、拒不受理破产案件的行为提供了可乘之机。其一是有关破产案件受理的实体法律规定方面存在的问题。这主要是立法对破产原因特别是债权人在何种情况下可以提出破产申请、提出申请时的举证责任等规定存在不足。其二是有关破产案件受理的程序法方面存在的问题。这主要是立法对人民法院不依法受理破产案件没有有效的监督纠正程序。

二、完善解决破产案件受理难问题的配套机制

要想解决破产案件受理难的问题,第一是必须纠正对破产法的误解与偏见,解决思想上的问题,让人们认识到,破产法是保障市场经济秩序最重要的法律之一,其调整作用是任何其他法律制度所无法取代的,要改变过去在政策性破产下形成的错误观念和思维定势,纠正错误的操作惯例,调整过去对破产案件要“严把受理关”的旧理念,真正做到依法受理破产案件,“公平清理债权债务,保护债权人和债务人的合法权益,维护社会主义市场经济秩序”。[4]

第二,要制定相关法律、法规、行政规章,进一步明确地方政府有关部门负有解决企业破产可能产生的各种社会问题的职责,并规定不履行职责者的法律责任,且切实执行,为人民法院受理破产案件提供宽松的社会环境,解除其后顾之忧。要坚决纠正破产案件受理后把所有社会问题都甩给人民法院的错误做法。过去在评价政府有关部门一项工作的重要性特别是社会意义时,往往提到“一票否决制”、“首长负责制”,在破产案件社会问题的解决上也应当实行这些制度。破产案件受理后,地方政府有关部门必须积极、主动、及时地承担破产企业职工救济安置等问题,维护社会稳定。凡是在破产案件受理后将政府应负责解决的社会工作推诿给人民法院者,凡是在破产企业职工因救济安置等问题引发矛盾后仍推诿责任不及时解决者,一律追究其法律责任,造成严重后果的,追究其渎职的刑事责任。再出现破产企业职工因救济安置等社会问题而在人民法院门口静坐请愿等情况时,该由哪个政府有关部门解决的,该部门应立即将人接走,否则就应追究其渎职责任。

第三,健全人民法院内部相关制度。具备条件的人民法院应当设置专门的破产审判庭或破产合议庭,建立专业化的破产案件审理组织。在对案件进行审限管理和对法官进行绩效考评时,不应以普通民商事案件的审限确定破产案件的审限,不应将破产案件记入年终未结案件基数内,对于法官承办破产案件的业绩数量应当单独进行统计,合理量化,鼓励法官积极办理破产案件。

三、完善解决破产案件受理难问题的法律机制

首先,要制定司法解释,健全破产案件受理上的监督制约机制。为此应在实体问题方面明确规定对破产原因的具体适用情况,特别是要明确规定在何种情况下债权人可以提出破产申请、何种情况下人民法院应当受理破产申请等问题。《企业破产法》第2条第1款规定,破产原因是“企业法人不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”。据此规定,破产原因可分为两种情况:其一,债务人不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务;其二,债务人不能清偿到期债务,并且明显缺乏清偿能力。前者主要适用于债务人提出破产申请,资不抵债现象明显、易于判断的案件;后者适用于债权人提出破产申请以及债务人提出破产申请、资不抵债现象不易判断的案件。笔者认为,“债务人不能清偿到期债务”(简称不能清偿),是指债务人对已到偿还期限、提出清偿要求且无合理争议或经生效法律文书确定的债务在较长期间内持续不能清偿的客观财产状况。资不抵债是指债务人的资产不足以清偿全部债务。资不抵债的着眼点是资债比例关系,考察债务人的偿还能力仅以实有财产为限,不考虑信用、能力等可能的偿还因素,计算债务数额时,不考虑是否到期,均纳入总额之内。债务人的资产负债表或者审计报告、资产评估报告显示其财产总额不足以清偿全部债务的,就可以认定债务人资不抵债,但有相反证据的除外。对债务人丧失清偿能力的认定,不以其他对该债务负有清偿义务人如连带责任人、保证人也不能代为清偿为条件。

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