论我国林业物权制度的完善

      (一)宏观调控和微观经济体之间的矛盾
      从宏观调控来说，《决定》提出我国林业正处在一个重要的变革和转折时期，林业不仅要满足社会对木材等林产品的多样化需求，更要满足改善生态状况、保障国土生态安全的需要，生态需求已经成为社会对林业的第一需求。总体上日益恶化的生态环境要求林业承担其保障生态安全的责任，人民群众日益增长的物质文化需求也包含了对良好生态环境的基本需求，这是林业经济的基本目标。而从微观经济体来说，我国广大山区“靠山吃山”的传统观念尚未完全转变，集体经济组织把第五次林业产权制度改革视同“第三次土地革命”。林业产权制度改革所期待的利益与基本的生存条件联系起来，改善生存条件的基本途径首先是生产而不是生态。有不少地区经营生态经济，产出经济效益，但生态经济并不是全国商品林都能走的通途，更多的地区商品林的效益目标仍然是木材产出而不是生态效益。
      《决定》按照效益目标的不同，虽区分了商品林和公益林，但公益林和商品林同样都受宏观调控目标的指导。在效益目标不一致的情况下，宏观调控必然会受到一定的被动调整。
      (二)商品林的双重效益目标之间的矛盾
      商品林要按照基础产业进行管理，主要由市场来配置资源，与公益林采取不同的管理体制、经营机制和政策措施，林业资源将进一步进入商品化流通。但由于林业资源的外部效益，林业产品属于准公共产品，还需要承担对外的公益性目标，因此国家对林业资源的管制不同于一般商品。
      1.采伐许可。《森林法》第32条规定，“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外”。采伐超过许可或者未经许可，都将受到行政的处罚直至刑法的严厉惩罚。
      2.采伐限额。《森林法》第8条规定，“国家对森林资源实行以下保护性措施： (一)对森林实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积”；第29条规定，“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年采伐限额，由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院批准”。
      3.运输管制。《森林法》第37条规定，“从林区运出木材，必须持有林业主管部门发给的运输证件，国家统一调拨的木材除外”。行政执法实践中，对“木材”的定义以及运输的区域限制都有偏向扩大化的理解。
      4.垄断交易。1987年中共中央和国务院发出《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》后，各地强化森林资源管理秩序，加强森林保护和培育，木材流通政策再未放开。木材交易必须在指定的木材交易所进行，凭证销售。
      应当肯定的是，林业物权的完整性是林业经营模式的市场化转型和产业化持续发展的基础，林地初次流转后，林木的所有权已经转移到了非公有制主体手中。所有权人对林木应当具有完整的物权，包括占有、使用、收益和处分的权利[7]。但法律法规直至地方政策都对其物权强加了公益目的诸多义务，致使其物权的权利义务极不对等。国家的生态公益目标限制了林业物权的完整性，使得这一目标与商品林的经济产出目标相冲突。
      (三)公益林重新划界与既存承包关系之间的矛盾
      分类经营后，2004年国家林业局和财政部又制定了《重点公益林区划界定办法》，按照“生态优先、确保重点，因地制宜、因害设防，集中连片、合理布局，实现生态效益和经济社会效益的和谐统一”的原则，在生态环境薄弱和重要的环节划定了重点公益林。重点公益林的划界以林地作为区划对象，而大部分林地上承包关系已经存在。承包合同的订立以出材为目的，一旦该承包合同项下的林地被划入公益林，其公益目的将导致承包合同目的无法实现。根本无法实现“尊重林权所有者和经营者的自主权，维护林权的稳定性，保证已确立承包关系的连续性”。
      公益林的划界是典型的行政行为，在与划界相关的一系列问题上都带有明显的行政强制色彩。虽然文件规定在区划界定重点公益林时，地方政府必须本着自愿原则与林权权利人签定禁止或限制采伐协议，权利人不愿意区划为重点公益林的，地方政府要“采取妥善措施处理”[8]。处理的结果不外是通过事后补偿的形式先行划界，行政权对于民事权利的侵犯是显而易见的。
      (四)生态补偿机制不健全
      生态公益林补偿是实施森林分类经营的基础和核心政策，但迄今为止，我国还没有建立完整的生态公益补偿机制，国家尚未对公益林的补偿程序、补偿办法、补偿对象、补偿标准、筹资渠道等方面制订出明晰的政策，各省、地方政府也未制订明晰的生态公益林补偿政策和办法。公益林以保护和培育森林资源为主要任务，按从事公益事业单位管理，所需资金按行政隶属关系由同级政府承担，但具体的筹资渠道和补偿标准都没有出台[9]。由于林业的生产周期长，公益林的生态效益在短期内难以显现和衡量，享受公益生态益处的群体，对此却不以为然，缺乏生态补偿的意识。因此如果公益林没有合理的管理制度和补偿机制，就难以长期维系。
      分类经营的森林包括国有和集体所有两部分。国有的补偿机制可以以法律法规的形式固定下来，而集体林地的补偿机制涉及到农村民主自治的自治范畴，且各地区、各集体经济组织有具体的状况，不宜以统一固定的形式规定补偿模式，因此也容易导致补偿的不统一、不稳定和不连续。
      四、完善林业物权制度的对策
      2003年开始，我国将分类经营管理的理念落实到了实践，在试点林区取得成功后逐步推广。分类经营的管理模式是目前能够促进生产力发展的模式，也是适合我国国情的模式。这一模式需要作进一步的完善并落实到实践中去。
      (一)完善立法
      到目前为止，分类经营管理制度及其相关的配套措施大多还停留在政策层面，以分类经营为指导思想的第五次林改已经到了完善阶段。但这些既成事实的林改方案和政策都尚无立法规定，可以朝令夕改。在经营方式并不十分理想或另有更为理想的方案时，行政决策可以重新评价这次林改的成果，并采取新的措施。政策的不稳定是林业改革动荡的主导因素，而林业的发展却需要稳定的政策环境和法律规范。
      在分类管理模式下，对公益林和商品林经营策略是截然不同的。公益林为了达到改善生态环境的目的，需要长期的维护和管理，支持公益林的行政管理和财政支持需要用法律法规的形式固定下来，只有法律规范的稳定性能够保障公益林的持续有效性。而商品林的经营迎合了矛盾的另一个方面，即人民群众日益增长的物质文化需要，对商品林的市场化经营需要商品林具备市场上自由流通的商品的基本要素，首先应具备商品的物权权能，以换取流通的价值[10]。对此《物权法》已经有了规定，但是其他与林业相关的单行法规中对物权权能进行限制的条款却还继续有效。因此必须打破法律和政策的禁锢，完善相关立法，真正发挥林业物权的权能。
      (二)深化改革，健全林业物权制度
      1.深化经营形式的改革，落实经营权
      要依法严格保护林权所有者的财产权，维护其合法权益，将所有没有明确经营主体的山场和森林都落实到家庭和单位。在此过程中保持承包关系稳定，可采用合同的形式进行确认，承包合同到期后，承包者愿意继续承包经营的，应当续签合同，延长承包期。原承包合同经依法认定明显不合理的，可在完善有关合同的基础上继续承包。承包中各环节都要严格依法进行，签订书面承包合同。原国有、集体林都可以采取承包、拍卖、租赁、转让等多种方式将林权分散到愿意经营林业的人手中，但必须明确他们拿到的是森林的采伐利用、采集利用、景观开发利用并获取收益的权利。获得这些权利后，采取委托经营，反向承包经营，合作经营方式将经营活动集中进行。
      2.改进采伐限额管理制度，落实处分权
      森林、林木的采伐利用权是林权权利人的主要林权。改革的长远目标是修改《森林法》，现阶段，可以试行适应市场经济需要的采伐报告制，报告制在法律上承认经营者对自己经营的林木有决定权；操作上，停止层层下达采伐限额和采伐指标，改由在采伐前由林权权利人向林业主管部门报告采伐地点、面积，由主管部门审查。合法就应该批准；不合法，则由主管部门对其进行说服，劝其改变。如果坚持采伐，由当事人自行承担法律责任。在采伐限额制改为报告制以后，废弃现在强制进行的采伐设计检尺、运输检查、销售环节和加工的众多许可和审批。
      3.制定森林、林木、林地使用权流转和抵押、担保办法，落实流转、抵押、担保权
      在明晰权属的基础上，鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，重点推动国家和集体所有的宜林荒山荒地使用权的流转。森林、林木和林地使用权可以依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作造林、经营林木的出资或合作条件，但不得将林地改为非林地。各级人民政府和林业主管部门要积极培育活立木市场，发展森林资源资产评估机构，做好流转服务工作，及时办理权属变更登记手续，保护当事人的合法权益。目前森林法对森林、林木、林地使用权的流转已有原则规定，《中华人民共和国担保法》对用林木和林地使用权用作抵押、担保也有规定，但由于缺乏具体可操作的办法。对一系列具体问题的处理，如怎样评估等还没有具体规定，因此必须尽快制定和实施《森林、林木、林地使用权流转办法》、《森林、林木、林地使用权抵押、担保办法》和《森林资产评估办法》，在当前可制定行政法规或规章加以解决。
      4.开展森林景观价值和权属研究，落实森林景观开发利用权
      森林景观是森林资源的重要部分，是林业生产经营者长期投入和劳动的成果之一。森林景观的开发利用权应属于林权的一个组成部分。林权权利人可以自己开发利用，也可以和他人合作开发利用，并获取收益。但目前这种权利并没有得到政府和社会承认。为了使森林景观的开发利用走上规范，应在调查研究基础上对景观的形成和价值进行研究，并在此基础上制定出森林开发利用办法，确保这一林业物权的落实[11]。
      (三)建立健全生态补偿机制
      林业生态补偿是环境生态补偿机制的有机组成部分。林业生态效益外部性是整体性和全局性的，其受益群体很难按照行政区划来划分，而且按照地域界限来确定补偿主体和受偿主体没有可以衡量的准则。因此目前生态公益林的补偿资金来源还主要是地方财政，主要补偿对象是林地补偿和劳务补偿，目前的补偿机制仅限于公益林，商品林采用市场化经营模式。但是我们应当看到，商品林实际也承担了部分生态保障功能。政府通过采伐许可和采伐限额等行政行为限制了林木所有人行使所有权，保障社会生态效益。因此，对林木所有人利益的剥夺是通过行政强制而没有任何补偿的。不仅如此，对违反行政许可的惩罚也是相当严厉的，我国每年因没有采伐许可证或超过采伐限额受到刑事处罚的人为数众多[12]。因此，在逐步扩展林业物权权能的过程中，对所有林木所有人的经济补偿都是十分必要的，将被限制采伐的林木所有权人设定为补偿对象，能够对商品林的更新和生态保证产生刺激性和鼓励性的双重效果。
 
 
 
注释:
[1]梁慧星.中国物权法研究[M].北京：法律出版社， 1998. 824.
  [2]周伯煌，赵瑾，余玉豹.林权争议的法律适用问题探讨[J].浙江林业科技， 2001， 21(2)： 1-4.
  [3]周伯煌，宣裕方，徐金锋.浙江省非公有制林业发展的法律问题探讨[J].浙江林学院学报， 2005， 22(1)： 109-113.
  [4]肖国兴.论中国自然资源产权制度的历史变迁[J].郑州大学学报•哲学社会科学版， 1999， (2)： 63-65.
  [5]周伯煌，雷小珍.林权争议中的行政调解方法探析[J].行政与法， 2009， (1)： 85-87.
  [6]陈天汉.论林业经营体制改革问题[J].林业经济， 2001， 21(1)： 50-54.
  [7]王卫国.中国土地权利研究[M].北京：中国政法大学出版社， 1997. 82.
  [8]黄锡生，王江.自然资源物权制度的理论基础研究[J].河北法学， 2008， 26(5)： 15-21.
  [9]费世民，彭镇华，杨冬生，等.关于森林生态效益补偿问题的探讨[J].林业科学， 2004， (4)： 25-29.
  [10]黄锡生，梁伟.自然资源物权法律关系探析[J].西南政法大学学报， 2007， 9(6)： 18-24.
  [11]周伯煌，宣裕方，张慧.非公有制林业发展的制度障碍及其对策[J].林业科学， 2006， 42(11)： 110-113.
  [12]叶知年.自然资源物权受限下的生态补偿机制[J].福建政法管理干部学院学报， 2007， (2)： 37-41.