论我国林业物权制度的完善

关键词: 林业物权 林权 权属 客体 权能

内容提要: 随着林业在经济社会发展中的地位和作用越来越突出，建立完善的林业物权制度，进而有效地进行产权流转成为我国林业建设的一项重要内容。基于此，对我国林业物权制度的现存问题进行分析，并提出制度完善和构建的建议。
 
 
      物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权；用益物权又包括土地承包经营权等四类。物权的客体包括不动产和动产，还包括法律规定可以作为物权客体的一些权利。物权设定的目的在于明晰物的权属，发挥物的效用[1]。因此，随着我国《物权法》的颁布实施，人们通常所说的“林权”也就被进一步合理限定为林业物权，它必须纳入到《物权法》的框架中来。
      一、林业物权的涵义及性质
      “林权”在法律上并没有明确的定义，根据《中华人民共和国森林法》第3条规定，一般认为“林权”主要是指权利人对森林、林木和林地的所有权和使用权。“林权”的特殊性在于其客体的复合性，包括动产、不动产和特定权利。“林权”作为物权的一种，其权利构成也随着物权的演进而不断变化、完善，不过与其他物权种类不同的是，行政命令在“林权”的设定和演变过程中占据了比法律更为重要的地位。在政令推动下，“林权”所包含的内容并不稳定，没有充分发挥物权的完整的效力，这使得“林权”的设定饱受诟议。
      具体来说，“林权”的权利客体包括了森林、林木、林地、林地上生长之林木、林上、林中、林下其他自然资源、以及整体森林环境等。林地根据所有权性质的不同可划分为国家所有和集体所有[2]，《中华人民共和国物权法》第48条、第58条、第60条也分别对不同主体规定了所有权的行使。林地所有权的实现有多种形式，包括自主经营、承包经营、股份制经营及其他经营方式。其特征为在保持公有制的基础上，实现所有权和使用权相分离。林地所有权人保留了林地的最终处置权和流转利益，林地所有权人和使用权人不一致的情况下，林木所有权人一般为林地使用权人。林地使用权人培育林木，并对其培育的林木拥有所有权和流转利益。林地使用权人的权利客体一般也包括了林上、林中、林下的其他自然资源。因此在讨论林权的含义时，必须区分所有权人和使用权人所拥有的不同权能，以及两者之间权能的此消彼长状况。
      我国关于林业物权的法律规定大致可分成两部分，一部分直接以林木和林地作为定义对象，如《物权法》和《森林法》中对森林的所有权属规定，另一部分将林地归类为特殊性质的土地，视同土地加以管理，如《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地承包法》中对林地承包经营权及其他权益的规定。综合各时期的法律法规，完整的林业物权应当包括如下具体权能： 1.依法享有的采伐权以及由此引申出来的运输权、交易权； 2.林上、林中、林下资源的采集利用权； 3.征、占林地补偿权；4.流转权、担保权；5.景观开发利用权； 6.林木新品种权；以及政府给与林业特殊扶持的相关行政优惠权利[3]。在林地所有权人和使用权人相分离时，各项权能由两个主体分割行使，并以合同对双方权利义务加以制衡。此外，所有权和使用权的行使都由国家法律法规和政策加以约束。
      林地所有权的公有制性质，决定了共同所有的主体不能成为具体的经营者。其具体权能的行使必须以一定的方式流转至个体。流转方式的不同决定了双方权利义务的分配原则（参见林业部、国家计委《关于加强国营林业局林地管理的通知》林资字[1991]131号。）。1.自主经营的国营林场，是国家全民所有制企业，经营范围内的各类土地是社会主义的国有财产，任何单位和个人不得以任何借口侵占和破坏。其经营范围内的各类土地面积以国有林权证所记载的面积为准，对经营范围内的各类土地依法享有使用权。国营林业单位经营范围内的各类土地，即为国家规划的宜林地，要严格按照上级批准的经营方案合理使用，不能长期改变宜林地的用途。2.集体所有的宜林“荒山”的使用权，可以进行拍卖、出租、转让、折股联营。3.集体林地的承包经营，允许因地制宜，可以包到组、包到户、包到劳力。4.自留山、房前屋后和其他指定地点种植的树木永久属个人所有，并且允许继承[4]。上述各类经营方式下的所有林地经营者都必须服从国家对林地的总体规划，严格执行森林采伐限额和凭证运输制度。1986年实施的《中华人民共和国森林法实施细则》对林地的管理、林木的采伐甚至运输设置了多种行政许可。依据《中华人民共和国行政许可法》，行政许可因公共利益而设定，而林权的行使因土地的属性和其广泛的外部性而导致广泛的行政干预。所有权和使用权都不再是纯粹和普通的权利属性，剥离了使用权之后的所有权成了不完整的物权，而使用权因为具备了物权的某些属性也成为了不完整的用益物权。所有权的不完整在于权利人无法成为实际使用人和管理人。使用权的不完整在于该使用权的取得并非基于一般的民事法律行为，受限于合同之外的法律、法规、规章甚至地方政策。一般来说产权越完整，产权效能越集中，通过产权所表现出来的资源利用效率就越高。
      二、我国林业物权制度的历史沿革
      一项物权制度的设定及完善，其最终目的是为了明晰产权，保障和促进权利人的利益。我国的林业产权制度改革自上世纪50年代开始至今经历了由私有到公有再到公私混合的漫长过程，反思50多年来的制度变迁，可以发现产权制度的变革集中在林地使用权的流转，而林地使用权流转的最终目的在于林木的所有权，林木的所有权才是真正的收益来源。因林木所有权的权属不清，权利范围模糊，利益导向不明确使得林业资源不能得到有效配置。其根本原因在于林木资源的自身价值和外部价值之间的矛盾，林木本身作为木材有作为商品的使用价值和交换价值，而存活的成片林木作为森林对整个外部生态环境有着重要的价值，属于准公共产品。个体对木材交换价值的追求和人类群体对良好生态环境的需求之间一直存在着现实的冲突，这也是由林木内部的商品属性和公共产品属性的矛盾所决定的。我国的林业产权制度改革和土地制度的改革基本保持一致，经历了土改时期的分林到户、农业合作化时期的山林入社、人民公社时期的山林集体所有统一经营。在计划经济时代，林业资源为国家和集体所有，林木也由国家统一购销。1950年6月，《中华人民共和国土地法》正式实施后，人民政府依法管理和经营森林，建立了一大批国有林场，农民也分得了个体所有的土地和山林。1953年开始的合作化把农民私人所有的山林变成了社员共同所有。经过从互助组———初级社———高级社的阶段，林地的私人所有权演变成了对集体林地的股份权，进而成为不实际掌握财产的成员权。全国的土地和林地都成为公有，完全排斥了私有制。
      在上世纪80年代之前，“林权”的权属虽为绝对的公有制，但“林权”的构成因政策多变而极不稳定。进入80年代后，在全国经济工作百废待兴，资源普遍匮乏的情况下，中央政府认识到林业工作的重要性和长期以来的混乱局面，1981年，中共中央、国务院颁布了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，确定了林业“三定”政策（即划定自留山、确定责任山、稳定山林权。）。改革的核心是肯定了农民对自留山的使用权、受益权，明确了农民对责任山的收益分配关系。“三定”的结果是使农民与林地的关系更紧密了，利益关系更简单明确了，这在当时的历史条件下无疑是能够激发林农的生产积极性的。
      林业“三定”后，集体林地也实行承包责任制，但林地和林木都仍属于集体所有，承包人只得按比例分配利益。但在木材流通受限制的情况下，收益分配通常也无法落实。1985年，中共中央国务院又颁布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，在集体林区实行了“取消木材统购，开放木材市场，允许林农和集体的木材自由上市，实行议购议销”的政策。开放木材市场后，木材价格飞速上涨，由于集体林区承包到户后尚未分户经营，林木仍由集体统一分配和管理，因此在林区滥砍滥伐的现象十分严重。1987年中共中央和国务院发出了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》，提出要“严格执行年森林采伐限额制度。”“集体所有集中成片的用材林凡没有分到户的不得再分。”“重点产材县，由林业部门统一管理和进山收购。”此后，各地强化森林资源管理秩序，加强森林保护和培育，木材流通政策再未放开。因此，上世纪80年代中后期，集体林地进行的“分股不分山、分地不分林”的股份制改革，集体成员对集体林地的收益按比例分成，林地的经营管理由集体统一实行，个体没有经营权，也没有主动的收益权。产权不清，利益无着的“林权”制度导致有些地方资源出现了严重的毁林开荒、滥砍滥伐，森林资源惨遭破坏。据全国森林资源清查统计，1988年至1991年间各类基本建设、开矿采石以及毁林开荒、乱占滥用等原因，平均每年损失林地52万公顷。全国林木资源过量消耗呈上升趋势，局部地区超限额采伐相当严重；乱砍滥伐林木和乱捕滥猎野生动物的歪风又重新抬头，木材流通秩序混乱，林业案件尤其是重大特大案件急剧上升，林业执法人员被打死打伤的人数增多[5]。由于“林业三定”政策的不彻底性，全国林业工作又陷入了混乱，同时也产生了改革的动力和机遇。
      1995年原国家体改委和林业部，在借鉴土地制度改革的成果，探索了多种林权制度的方式方法，吸取了失败和成功两方面改革经验的基础上，联合颁布了《林业经济体制改革总体纲要》，《纲要》鼓励实施山区、沙区林业综合开发，把发展林业产业与解决我国农村、农业、农民的问题结合在一起，允许尚未开发的集体宜林荒山(坡)、荒沟、荒滩、荒地(沙)的使用有偿流转；允许农民和乡村林业合作经济组织引进外资合作开发山区，发展林业；允许投资者跨所有制、跨行业、跨地区到山区、沙区、林区投资开发；允许兴办私营林场；允许基层林业部门运用多种方式与农民、乡村林业合作经济组织联营。对国有林业资产要求明晰产权关系、维护所有者权益、落实经营权。《纲要》的发布扩展了集体林区的经营模式，打破了林地林木资产由所有者所有、所有者经营的禁锢，但是并没有在明晰产权和经营权上做进一步的明示。1995年11月10日，原国家林业部和国家国有资产管理局联合发布了《关于森林资源资产产权变动有关问题的规范意见(试行)》，第一次对林业资产的产权和产权变动做了定义。《规范意见》中涉及的森林资源资产主要指“森林、林木和林地资产”。产权变动是指“由于出让、转让、合资、合作、股份经营、联营、租赁经营、抵押、拍卖、企业清算引起的森林、林木和林地资产产权的变动”。允许产权变动的森林资源资产包括用材林(包括竹林)、经济林、薪炭林、林地，包括有林地、采伐迹地、宜林荒山荒地等。并且规定了产权变动的主要形式，实际上也肯定了产权流转的方式：一是森林、林木资产的产权变动；二是林地使用权出让、转让和出租；三是森林、林木与林地使用权同时出让转让。《纲要》和《规范意见》对林业资源的产权明晰和建立林地林木流转制度以及配套的审批、利益补偿制度等提供了法律和政策上的依据。
      1998年福建省永安市洪田村率先对林区制度进行改革，对上世纪80年代初林业三定时承包到户的林地全部收回重新进行分配，均山、均权、均力，包干到户，联户经营，利润由集体和个人按比例分配，商品林和公益林区分管护。洪田村林改的成功经验迅速得到推广， 2003年6月25日，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》颁布。《决定》提出，要深化林业体制改革，进一步完善林业产权制度，稳定自留山和承包责任山，对目前仍由集体统一经营管理的山林，要区别对待，分类指导，积极探索有效的经营形式。第一次提出我国的林业“正经历着由木材生产为主向生态建设为主的历史性转变”。公益林以政府投资为主，吸引社会力量共同建设，建立公益林业认证体系；商品林按照基础产业进行管理，主要由市场配置资源，政府给予必要扶持，建立健全森林生态效益补偿基金。《决定》中的分类经营管理体制第一次明确地把森林资源的商品性质和公共产品性质的平衡作为林业产权制度改革的一项基本原则。
      一般认为，木材的有效供应是决定集体林产权制度变迁的核心[6]。从此，集体林权制度改革跨入了以建立家庭承包经营为主的产权制度改革新阶段。福建、江西、辽宁、浙江等试点省份先行一步，在保持林地集体所有制不变的前提下，把林地的使用权、林木的所有权、经营权、处置权和收益权交给农民，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”。至2007年已有5. 25亿亩集体山林分到林农手中，占全国集体林地面积的21%。5年内全国将基本完成以“明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转”为主要内容的集体林权制度改革。2003年以来的改革是建国以来的第五次林业产权制度改革，主要的改革方向一是分类经营管理，二是深化承包责任制，促进商品林的市场化经营。
      2007年3月16日第十届全国人大第五次会议通过了《物权法》，物权法在第二编第五章所有权中规定了国家和集体森林的物权属性，在第三编第十一章土地承包经营权中将林地的承包经营权设定为用益物权（林地的承包经营权含占有、使用、收益的权利。）。将集体林地的承包经营权以法律的形式固定下来，为商品林顺利进入流通领域，发挥资源的基础配置作用提供了法律依据。
      三、我国林业物权制度的现存问题
      第五次林业产权制度改革后，我国进入了林业发展的新时期。国有林地和集体林地打破所有权界限，统一划分为公益林和商品林。集体林地深化产权改革，明晰了使用人权益，国有林场的商品林也经过改革进入市场流通。改革卓有成效，产权制度进一步完善，但仍存在着发展中的矛盾。主要表现在以下四个方面：