后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲——以对我国十省农地问题立法调查为基础
来源：岁月联盟
时间：2014-06-25
(四) 地役权与自留地、自留山使用权:从保守的制度立场转至开放的立法姿态
就调研情况来看,农村社会实践中的诸多现象可以通过地役权的制度构造实现当事人之间的利益平衡,维护当事人的合法权益,并实现规范化、法律化,但因当事人对地役权制度缺乏认知和法制大环境的制约,地役权制度未能发挥其应有的积极作用。
由于我国物权立法与大陆法系存在一定的传承关系,同时又根据本国实际做了一定程度的改造,因此,作为舶来品的地役权在当下中国这个语境中如何理解、适用需要我们在实施《物权法》时加以认真思考。进而言之,这种传承与改造是否符合我国的现实国情,我国城乡二元结构与地役权的城市、乡村二元分类是否有着某种关联,在新的社会条件下,乡村地役权又会呈现出何种面貌,这些同样也值得我们深思。就具体操作层面而言,在广大农村,地役权设定的主体如何确定, 地役权的公示问题,有偿设定地役权时的费用分担(对需役地权利人而言) 与分享(对供役地权利人而言) 问题,甚至在当事人双方协商不成或处于僵局时的补救方案设计[27],都是地役权适用中急需解决的难题。
值得注意的是,在农地权利体系中,自留地、自留山使用权也是农地立法中不可忽视的内容。这种权利在实践中问题丛生,在理论上研究薄弱却又没有得到应有的关注,在属性上晦暗不明,在制度构造上模糊不清。从法律理论和历史变迁来看,自留地、自留山使用权应当属于用益物权的范畴,不过有别于土地承包经营权。自留地、自留山使用权制度虽然在我国法律中缺失,从而处于农地权利的边缘,但其存在于我国广大农村社会却是一个事实,故在民法典制定时应将其纳入以便使其能够规范运行。可以说,农村社会现实情况迫切要求在理论上对地役权和自留地、自留山使用权给予科学、务实的说明,在立法上坚持一种开放的不断满足现实需求的立场,进而进行相应的制度构建。
(五) 农地登记制度:从行政管理手段到物权的公示公信
《物权法》的颁布实施给我国的农地登记制度带来了契机,这将使我国农地登记制度从过去公法性质上的行政管理模式向私法上的物权登记的公示公信模式变迁过渡。因此,如何很好地施行和规划农地登记制度,将对我国农地制度是一个历史性的转变,对于进一步对农民的土地权益的保障有着更深远的现实意义。土地登记制度在我国农村具有重要的应用前景,是农地承包经营权物权性强化的必由之路。农地权属登记对于物权法上的权属公示具有重大意义。但在当前农地登记制度实然层面上,我国传统模式一直都是采取行政管理登记方式,也就是说,就农地的国家行政管理手段而言,国家主要是通过农地登记将土地的权属关系、用途、面积、使用条件、等级、价值等信息情况记录于专门的簿册,以确定土地权属,进而颁发《农地承包经营权证》等,同时,各级政府又下设专门职能部门对农地进行行政管理, 如各级土地行政管理部门主要以审批、登记、备案、处罚违法用地行为等手段为媒介,具体实施对农地利用情况的监督检查及其他行政管理,这是国家加强对土地管理的重要判断依据,同时也为保护权利人享有合法土地权益提供了信息支撑。这样看来,传统模式下我国农地行政管理登记模式,其性质完全是公法性质的,而非民事上的登记行为。从公示公信应然的层面上看,农地登记行为应该是一个民事权利的私法上的登记行为。由于物权具有排他性,其变动主要产生排他性的效果,如果没有由外界辨认其变动的表征,则会使第三人遭受不测的损害。因此要使农地物权具有排他性,防止他人对物的争夺或侵害,必须规定农地物权公示的制度和公示的方法。
尽管《物权法》规定的农地登记对抗主义,对农民土地合法权益的保护具有十分重要的现实意义。但是,从农地法律制度的发展趋势来看,我国应当以《物权法》第 129 条[28]规定为基础,在农地登记方面,进一步强化农地登记制度的物权法上的私法效力,突出强调农地一旦依法登记,其所有权和使用权均受法律保护,不可侵犯,同时突破过去长期以来对农地登记采取的行政管理功能侧重模式,健全和规范农地产权登记制度,以明确农地权利主体的归属和农地用途的法定性。此外,随着土地承包经营权流转的复杂化,登记对抗主义将来应逐渐过渡到登记生效主义。
(六) 农地征收:从适用强制过渡到权益平衡
对农地的征收是与农地的运行密切相关的制度。征收的特点是国家对农民土地所有权的强制取得。由于国家与被征地农民在征收过程中地位的悬殊,国家利用其强权侵害农民利益的情况大量发生。因此,在土地征收中如何由国家强权过渡到征收与被征收者的相对权益平衡,也是确保农地权利运行的重要方面或者说是重要的外部性问题。在这一方面除了依据目前的研究成果,严格界定土地征收目的的公共利益范围、完善征收程序外,还应当特别在以下两个方面作出规定。
1. 依法扩大征收客体
农村土地征收在我国是指将集体所有的土地收归国家所有,其法律后果是土地所有权在国家和集体之间发生变动,但不可忽视的是,农地承包经营权是一种用益物权,其可以依据法律的规定进行流转,具有交换价值,在集体土地所有权被征收由国家取得土地所有权时,土地承包经营权亦归于消灭,因而其应被纳入土地征收的补偿范围。因此,对农村土地的征收应不限于土地所有权,而且应当包括土地承包经营权。
将土地承包经营权纳入征收的客体范围符合法律的一般原则,但在我国以往的土地征收实务中却没有将被征收土地上的土地承包经营权作为征收的客体,也就没有将承包权人作为被征收土地上可获得补偿的独立主体对待,在土地征收过程中往往由集体所有权人包揽土地承包经营权人对土地承包经营权的补偿事宜,这极可能导致集体土地所有权人牺牲承包经营权人的利益的情况。因此,应当在法律中明确将土地承包经营权纳入被征收的客体范围,进而将土地承包经营权人为被征地的一方当事人,赋予其在土地征收中知情权、协商权和申诉权,以切实保护土地承包经营权人的合法权益。《物权法》第132 条已经规定:“承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第42 条第2 款的规定获得相应补偿。”但如何贯彻执行这一法律规定,使承包经营权人能够成为一独立权利主体参加征地的谈判和补偿的取得显然尚需时日。
2. 完善补偿标准
补偿标准的不合理和补偿数额偏低是我国土地征收中农民土地权益受损害的突出问题。由于公平交易最能体现财产的真正价值,通过市场认定财产价值才可能是公正的,因此“按照国家规定给予补偿”或“给予合理补偿”规则,理应以市场价值补偿为原则,以切实保障被征收人的基本生活需求为依归,并坚持补偿标准的动态性,根据经济、社会发展情况适时调整。〔8〕165 - 167同时,政府应与当事人平等协商,而不能单方面强调大可商榷的“合理补偿”标准伤及农民的权益。
此外,应坚持征地补偿方式的多元化。土地补偿的方式可以是货币补偿,也可以采用实物补偿和债券的方式作补偿。对于一些有稳定收益的公共事业项目,如高速公路、供电供水设施等,可以采取将被征土地折价入股的方式补偿,使权利人能够获得较为长期的稳定收益。而且,应考虑在我国,土地是农民的基本生存保障的功能,补偿制度应更多地考虑今后农民的基本生存保障问题。
三、农地权利救济
对于农地权利救济制度,可以从权利类型、救济手段、救济方式等诸多视角进行分析,但我们认为以下两种分类更为重要:其一,从救济手段上将农地权利救济制度区分为民事救济、行政救济和刑事救济;其二,从权利的内在设计到权利的外在保护的角度,将农地权利救济制度区分为实体上的救济制度和程序上的救济制度。由于农地权利的民事救济在三种救济手段中的核心和基础地位,本报告将着重研析农地权利救济中的民事救济问题,其中既包括民事实体法上的农地权利救济,也包括民事程序法上的农地权利救济。
(一) 民事实体法上的农地权利救济
根据我国法律的规定,与农民土地有关的权利主等。对于前者,因其是以集体经济组织成员的身份为前提的,从而与单纯的财产权利明显不同,其包含对某些人如发包方案确定后出生或死亡的人、发包方案确定后户口迁入或迁出的人是否有承包土地的权利,发包人和该当事人各执一词而产生的纠纷。如何对该种纠纷的当事人进行救济法律上并无明确规定,明显存在法上的漏洞。我们认为,法律之所以对该种情形未作规定与《农村土地承包法》实施时二轮延包已经完成,迄今没有开始新的发包行为有关,而这并不意味着没有在法律上对此加以规范的必要。一方面,农业税取消和一系列惠农政策导致二轮延包过程中不规范的行为和矛盾逐渐暴露出来, 其中有不少属于村委会以“非本村村民”为理由剥夺和限制集体成员应享有的土地承包经营权而产生的纠纷。如果法律上不明确成员权的确定方法,则这一类纠纷的解决势必面临很大的困难。另一方面,虽然土地承包经营权30 年不变,但并不意味着承包地不能够做任何调整,特别是在解决新增人口的土地承包经营权问题时,明确成员权资格的确定规则显得尤为必要。
在确定成员权资格的程序方面,因为现行法律没有单独为其设计一种全新的制度,故当前直接根据民事诉讼程序进行处理是一种可以参考的方案。鉴于该种纠纷需要及时处理的要求与民事诉讼的较长诉讼周期不相协调,我们认为就此问题单独规定特别的救济程序为妥[29],在具体制度设计方面,可以参考民事诉讼特别程序中有关选民资格案件的处理规定。
依据我国宪法和法律的规定,土地所有权不能进入市场,因而集体土地所有权纠纷的表现形式主要有两种,即土地所有权边界纠纷和土地征收纠纷。因为土地所有权范围与村集体行政区划边界重合并由后者决定,故土地所有权边界纠纷也就同时属于村与村的边界纠纷,因此,该纠纷应当在边界纠纷救济程序中加以解决。至于土地征收纠纷,现行《物权法》仅在第121 条规定“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第42 条、第44 条的规定获得相应补偿”,至于究竟补偿哪些内容,用益物权人在征收补偿过程中享有哪些实体和程序性权利则只能留待土地管理法的修改去完成[30]。但是, 我们认为,在具体的制度设计中应坚持两个原则:一是补偿要考虑土地的市场价值,要考虑到土地在农民生活中的地位和农民将来的生活保障;二是要公开透明,保障土地权利人在获得充分、及时补偿过程中的程序性权利。就集体土地所有权之外的其他农地权利纠纷而言,主要包括土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、抵押权[31]等土地权利纠纷。对上述农地权利进行救济一般可适用传统民法对物权提供的保护措施,其包括物权法上救济和债法上的救济。具体来说,物权法上救济手段包括物权确认请求权、返还原物请求权、排除妨害和消除危险请求权、恢复原状请求权等,债法的救济则主要是合同法上的债权保障机制和侵权法上的损害赔偿请求权。所不同的是,传统民法中的土地侵权救济以所有权保护为核心展开,而在我国社会主义公有制环境下,我国的农地权利救济主要以土地承包经营权、宅基地使用权等他物权(特别是其中的用益物权) 的保护为核心展开。
诉讼时效制度也是农地权利救济中应给予关注的一个重要问题。在设计农地权利纠纷的诉讼和仲裁中,诉讼时效制度只适用于农地权利中的债权请求权,而对于上文中提到的物权确认请求权、返还原物请求权、排除妨害和消除危险请求权、恢复原状请求权等物权请求权则不能适用。
(二) 民事程序法上的农地权利救济
民事程序上的农地权利救济可以根据救济程序的不同作进一步区分,如和解、调解、仲裁、行政复议、信访、诉讼等,这些救济程序虽在内在机理上存在差异,但均为针对一般权利而设的权利救济机制。土地权利作为民事权利的一种当然可以适用。但是,农地纠纷的主体范围毕竟不同于一般的民事纠纷,这些主体基本上处于一个比较封闭的“熟人社会”之中,彼此之间极有可能非常熟识,故农地权利纠纷的解决程序在实践中的运作仍然体现了一定的特殊性。本课题组调查显示,在承包地纠纷的解决途径中,有19. 13 %的受访农户表示纠纷以当事人和解方式解决;有67.19 %的受访农户表示纠纷由村委会调解;受访农户表示到人民法院起诉从而以诉讼方式解决纠纷的仅为1. 09 %;另外,有1. 56 %的受访农户表示是通过上访解决纠纷的。在对“你认为采用哪种方式解决承包地纠纷最好?”问题的回答中,认为当事人和解最好的受访农户所占比例为30. 02 %,认为村委会调解最好的受访农户所占比例为54. 28 %;另外,认为到人民法院诉讼最好的受访农户所占比例为6. 53 % ,认为以上访解决纠纷最好的受访农户所占比例为1. 40 %;主张采用其他方式解决纠纷最好的受访农户所占比例也有3. 27 %。可见,熟人社会中的纠纷更多是由该民间社会本身去消解,而非直接求助于现行法律固定下来的主流救济途径。这是在未来的农地权利救济制度设计时应当考虑的问题。
(三) 有关农地权利救济的特殊视角
1. 对农村妇女土地权利的特殊救济
农民是弱势群体,农村妇女又是其中更弱势的群体。在一些地方的农村,村民委员会经常利用所谓村规民约实施侵害妇女权益的行为,这一方面表明对村民自治的界限有加以明确的必要,另一方面也说明在农地权利方面,妇女的权益确实较之于男子更有可能受到侵害。其中突出的表现就是出嫁女、离婚妇女的农地权利很有可能在法律上或者在事实上不能获得保障。因此,在现代民法更注重实质正义的背景之下,立法中应有针对性地提供可操作性的规则,使农村妇女享有与男子同等的土地权益,同时对妇女的土地权利及其救济机制加以特别规范。具体而言,其应包括两个方面:一是在实体上通过制度设计保障妇女与男子享有平等的土地承包经营权等农地权利;二是在程序上充分考虑妇女实现该权利的现实障碍,从而通过制度上的设计弥补这一问题。
2. 农地权利救济与农民的社会保障
对农民土地权利的救济还涉及到社会保障问题。因农地在实际上负载着为农民提供基本生存资源的社会保障功能,故必须把农村社会保障体系的建立作为对农地权利予以救济的一个重要环节予以考虑。该方面最为典型的体现就是农民失地保险制度的建立。当农民的土地权利遭受到自然灾害的毁损时,其丧失的可能不仅仅是土地权利,更为重要的是失去了对未来生活的保障和信心,因此,单单依靠传统民法学提供的理论和规则无法在实质上解决失地农民遇到的难题,故必须将其纳入更为广阔的社会保障的视野之中给予切实的关怀。
注释:
[1]在课题组调查的湖南省湘潭县茶恩寺镇不少村如护湘村都拥有大片的自留山,多达数千亩,主要种植竹子,是当地竹器加工业的主要原材料。
[2]需要说明的是,虽然根据土地管理法的规定和法理的逻辑,宅基地使用权为集体建设用地的一种,但鉴于物权法在“用益物权”编以“宅基地使用权”为题做了专门规定,把其定位为一种独立的有别于建设用地使用权的独立用益物权类型,本研究报告在论述时也将宅基地使用权与集体建设用地使用权分别论述。
[3]值得肯定的是,广东省在此方面率先做了积极有益的尝试。广东省根据本省的社会现实、相关实践经验以及本省的社会、经济发展需求,于2005 年出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,为集体建设用地使用权的流转在制度完善及实践方面均做出了有益探索。
[4]需要说明的是,虽然本课题组开始第一轮大规模农村社会实地调研前物权法即已颁布,但此次调研中并未设计关于地役权的问题,不过,本课题组成员通过深度访谈对地役权在农村的使用情况进行了较为深入的了解。
[5]黄荣华:《农村地权研究:1949～1983 ———以湖北省新洲县为个案的考察》,复旦大学2004 年博士学位论文,第99 页。事实上,在改革开放初期,自留地、自留山也同样因中央和地方相关政策的出台与变动而产生了反复,如在辽宁省东港市。参见杜江等:《对东港市自留山历史遗留问题的探讨》《, 现代农业科技》2009 年第4 期。
[6]《宪法》第10 条第2 款后半句规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”《物权法》第184 条规定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押,但法律规定可以抵押的除外。”
[7]这类使用权在全国普遍存在,不过其具体形式因经济发展水平不同而有较大差别。公用事业用地如修路、建校、村部办公等使用权在各地普遍存在,而工商业用地使用权主要在沿海经济发达地区则较为广泛。
[8]《土地管理法》第62 条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”
[9]从《民法通则》颁布到物权法出台这个阶段,地役权虽然没有在立法上得以确立,但与之有密切关联的相邻关系已经有了初步的规定。而学界也多从相邻权角度对相关社会问题加以研究。参见梁慧星、陈华彬:《物权法》,法律出版社1997 年版,第271 - 282 页。
[10]根据课题组的调查,有96. 57 %的受访农户认为应建立农村医疗保险制度,有94. 36 %的受访农户认为应建立农村养老保险制度,有86. 88 %受访农户认为应该建立农民失地保险制度。
[11]国务院在《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中明确提出:“农村最低生活保障资金的筹集以地方为主,地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算,省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求,经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。”
[12]土地发展权制度的建立始于1947 年英国《城乡规划法》。该法规定,一切私有土地将来的发展权移转归国家所有,但国家必须支付相应的对价;美国在分区制度基础上,创立了可转让的发展权制度,即土地发展权归属于土地所有者且是一项定量的可转让的财产权。法国、德国、意大利、加拿大、新加坡、韩国以及我国台湾地区等陆续建立了土地发展权制度,或类似于土地发展权的土地开发管理制度。参见孙弘:《中国土地发展权研究:土地开发与资源保护的新视角》,中国人民大学出版社2004 年版,第7 - 8 页。这两种立法模式尽管有所不同,但都以保护土地所有人的合法权益为核心和目的。这也说明,农民集体作为土地所有权人同样应享有该种权利所生之利益。
[13]法律的制定是为了法律的运行,但在集体土地法律制度的研究中,不少已有成果脱离制度发展的宏观背景,忽视影响制度建构的特定的时空环境,缺乏对集体土地权利运作的深入探究,故作为农地权利主体的集体制度的可操作性建构方案仍然暂付阙如。本课题组已有成员对集体作为农地权利主体的运作现状进行了细致研究,并对相关的制度完善提出了若干建议,具体内容参见高飞:《集体土地所有权主体制度研究》,中南财经政法大学2008 年博士学位论文,第四、七章。
[14]以上所述只是一种应然情况,在社会现实中,还必须建立科学、完善的监督机制,保证集体仅仅服务于农民。
[15]课题组的调查表明,受访农户对于是否建立宅基地有偿使用制度的分歧较大,表示赞同的占48. 4 %,表示反对的占36. 7 %。
[16]陈小君《: 农地法律制度在后农业税时代的挑战与回应》《, 月旦民商法杂志》第16 期,第27 页。课题组也有成员提出了将农民集体改造为股份合作社法人的思路,其主张对集体土地股份合作社法人的民法构造可以参照公司法相关成熟的制度予以设立,同时彰显其特殊性,其中,分别以社员大会、理事会作为集体土地股份合作社法人的意思机关(权力机关) 和执行机关(代表机关) 。参见高飞:《论集体土地所有权主体之民法构造》《, 法商研究》2009 年第4 期。
[17]参见陈小君等:《农村土地法律制度研究———田野调查解读》,中国政法大学出版社2004 年版,第355 - 364 页。《民法通则》第27 条和《农村土地承包法》第1 条的规定赋予了农村承包经营户的民事主体资格,农村承包经营户在承包土地获得土地承包经营权时必须以“家庭”的名义出现,农户或家庭承包制以家庭为单位, 土地承包经营权理所当然掌握在家长手中,妇女的土地权益为家庭掩盖,其土地权益完全被家庭掌握。妇女作为家庭成员与其他成员就以家庭名义获得的土地承包经营权所产生的共同共有关系,在该妇女结婚离开家庭,且解除共同共有关系时,其土地权益极易遭受损害。
[18]国家在农业税取消前还享有收税权。该权利之所以被取消,尽管是国家财政实力增强的缘故,但不可否认,这在客观上却是国家在集体所有领域的一次进步的撤退。
[19]参见〔阿根廷〕Claudio Marcelo Kiper :《阿根廷农牧业土地的利用、收益和开发的法律形式》《,“农村土地立法问题:国际经验与中国实践”国际研讨会论文集》,中南财经政法大学中国农村土地法律制度研究中心2008 年4 月,第15 页。
[20]在课题组成员前期调查的地区,仅广州市白云区存在独立于村委会的集体经济组织代位行使农村土地集体所有权的实践,而且其运作良好。参见陈小君等:《农村土地法律制度研究———田野调查解读》,中国政法大学出版社2004 年版,第113 - 116 页。
[21] 实地调查结果显示,大多数受访农民(74. 10 %) 并不认同“增人不增地,减人不减地”的政策,对“承包期30 年不变”的法律规定也表现出同样的态度。之前课题组成员的类似几次田野调研结果均与此意见一致。
[22]从问卷调查来看,最常见的流转形式中,无论转包还是互换,通知发包人的比例很低(分别为8. 10 %和8. 21 %) ,村委会一般也管不了。可见,农民本人并不认同该规范,没有实践该规范,一般情况下村委会也没有去主动管。
[23]根据课题组的问卷调查,以口头形式进行转包和互换的分别为65. 92 %和78. 38 %。
[24]《物权法》第127 条第1 款规定:“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”第129 条规定:“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让,当事人要求登记的,应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记;未经登记,不得对抗善意第三人。”
[25] 虽然我们对实践中在住宅(或在宅基地的非住宅空间) 从事小卖部经营的行为没有统计,但从了解的情况来看,几乎百分百的农村小卖部经营都是在其上述地点进行。这一现象可从以下几个方面得到解释:一是农村小卖部主要出售居民日常生活用品,且没有固定的经营时间,因此小卖部必须有人常住;二是一户一宅的限制和生活习惯使得一户人家很难出现分别在住宅和小卖部居住的情况;三是小卖部地点的选择大多在人口比较集中的地方,而人口集中的地方能够从事经营的场所只能是在住宅或在宅基地的非住宅空间进行;四是农民很难或不愿因通过申请获得小卖部经营场所(涉及成本问题) 。
[26]此项建议系借鉴《农村土地承包法》第26 条第3 款。
[27]调研中了解到,在湖北监利县就有因谈判主体不明、无法达成补偿协议而出现邻近农村难以引水灌溉农田,从而实实在在地影响了农业生产,给相关村民带来很大不便。另据报道,重庆市垫江澄溪镇人和村三面环水,50 年淹死53 人,修建一座便民桥成了村民多年的梦想。2008 年,村民砸锅卖铁凑款20 万,加上捐款和拨款总计150多万开始造桥;相邻的村子以要经过他们村里的道路为名,索要4. 8万修路费。村民未支付4. 8 万元钱,运材料的公路被挖断5 次,工程被迫停工。参见杨继斌:《修桥记———农民自建基础设施样本观察》,《南方周末》2009 年6 月24 日, http :/ / www. infzm. com/ content/30550/ 1 。
[28] 《物权法》第129 条规定:“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让,当事人要求登记的,应当向县以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记;未经登记,不得对抗善意第三人。”
[29]为了通过立法建立健全农村土地承包经营纠纷解决机制,及时、有效化解农村土地承包经营纠纷,我国制定了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,从该法关于农村土地承包仲裁委员会的受案范围的规定来看,其未把认定农民集体成员权纠纷纳入其中。由此可以推断,将来如果发生一些人员是否有权承包经营集体土地的纠纷时,该法对此类纠纷的处理将无能为力。
[30]《土地管理法》修改工作已经开始进行,参见http :/ / www.mlr . gov. cn/ xwdt/ jrxw/ 200905/ t20090504_119360. htm。
[31]在这里,抵押权的客体是权利而非土地本身,不过,即使以农地使用权进行抵押在法律上也存在较多的限制,如根据《物权法》第180 条的规定,以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以抵押,但《物权法第》184 条则规定,除法律规定可以抵押以外,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。