论行政不作为侵权的责任承担——以三鹿奶粉事件为中心的研究

关键词: 不作为 国家赔偿责任 产品责任 补充责任

内容提要: 三鹿奶粉事件折射出法律对于此类侵权行为缺乏规范，政府在处理该类案件时缺乏依据。本文认为，在这两种责任并存的情况下，应当先由三鹿厂家承担赔偿责任，不足部分由质检总局负补充赔偿责任。2009年12月26日全国人大常委会审议通过的《侵权责任法》对此缺乏规定，不能不说是一个遗憾，未来在修改《侵权责任法》时应对此作出回应：行政不作为侵权案件中，在存在第三人侵权的情况下，行政机关应在其能够防止或者制止损害的范围内承担相应的补充赔偿责任。

      随着田文华等人被追究刑事责任以及三鹿厂家的破产拍卖，三鹿奶粉事件似乎已经尘埃落定，无人提起。然而，石家庄市中级人民法院在2009年11月20日作出的一纸裁定，三鹿奶粉事件再次进入公众的视野，三鹿集团破产财产的最终分配已经完成，三鹿对普通债权的清偿率为零。[1]2009年11月27日，好不容易才立案的首起三鹿赔偿诉讼在北京市顺义区人民法院开庭审理，三鹿的代理人向法庭出示了石家庄市中级人民法院所作出的该份裁定，表明30万结石患儿已经无法从三鹿获得任何赔偿。从三鹿奶粉事件中折射出的法律问题值得深深思索。
      三鹿奶粉是国家免检产品，曾经的免检认证制度实质上起着担保的作用，只不过体现为信誉担保的形式，[2]是国家机关对企业产品质量的“背书”。它带来的的法律问题是：当三鹿奶粉质量存在严重瑕疵，造成重大人身损害时，质检总局对于自己的行政不作为是否应当承担国家赔偿责任？质检总局所应当承担的国家赔偿责任与三鹿厂家的产品责任之间是何种关系，实践中应当如何操作？[3]现在执行的赔偿方案是否有法律依据？受害者若不接受该赔偿协议，又当如何寻求法律救济？三鹿厂家能否一破了之，从“免检”转为“免赔”，在破产程序进行中，能否将三鹿厂家所应承担的侵权赔偿责任作为优先债权受偿，其法理依据何在？本文将试图对这些问题做出解答，并对《侵权责任法》的立法缺漏予以评析，探讨未来《侵权责任法》修订时行政不作为侵权责任的立法选择。
      一、质检总局应当承担国家赔偿责任
      在三鹿奶粉事件发生后，对于质检总局是否应当承担责任这一问题一直被回避，质检总局甚至为自己不承担责任进行辩护，其主要理由就是国家免检行为不具有违法性。质检总局对部分食品采取免检认证，进而对免检产品免于检测，并最终造成消费者人身财产的严重损害，符合行政赔偿的构成要件。理由如下：
      (一)质检总局对三鹿奶粉免于检测的不作为行政行为具有违法性
      质检总局对三鹿奶粉免于检测属于不作为形式的具体行政行为。本案中，质检总局制定《免检办法》属于抽象行政行为。随后质检总局对于三鹿厂家的免检申请予以批准并对其不实施检测却属于具体行政行为。这就由抽象行政行为衍生出了免检认证与对三鹿奶粉不进行质量检测两项具体行政行为。二者是一个问题的两个方面，区别仅在于免检认证以行政作为的方式表现，而免于检测则属于行政不作为。行政不作为是指行政主体负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。简单而言，所谓不作为就是当为而不为。
      质检总局对免检产品不做检测，违反了其法定职责。我国《产品质量法》已经明确规定：国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。一方面，食品属于可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，应予以重点监管。另一方面，依据国务院有关食品安全的相关制度，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，一个监管环节由一个部门负责监管，农业部门负责初级农产品的生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管。[4]因此质检总局作为国家的产品质量监督检验主管部门，负有检测三鹿奶粉质量，保证其符合卫生标准及质量安全的法定职责，当为而不为，是对自身职责的违反。行政机关是国家机关，行政职权只能由立法赋予，不能自行创造、设立，也不得自行放弃。这是法治原则的要求。[5]因此，质检总局放弃自身职责于法无据。
      《免检办法》不能成为质检总局具体行政行为合法的理由。《免检办法》第2条规定：国家质量监督检验检疫总局(以下简称国家质检总局)对符合本办法规定条件的产品实行免于政府部门实施的质量监督检查(以下简称免检)制度。这使得获准免检认证的产品在一定时期内免于各级政府部门的质量监督抽查。不管制定《免检办法》的初衷为何，对部分产品免于检测都只能是质检部门为了更好地履行自身职责的一种行政管理手段，而不应当成为其逃避法定义务的抗辩理由。推行免检制度的目的是为了让质检部门能够集中有限的人力物力与财力投放到更需要监管的地方。获得免检认证的一般都是已经具有良好口碑并取得较高信誉的产品。然而后续监督措施的缺失导致一些产品生产者钻了免检的空子。这充分说明在市场的诚信环境尚未建立起来的背景下，缺乏相应制度保障的免检制度必然成为一些唯利是图者的挡箭牌。有学者认为：“免检制度不仅与我国的《产品质量法》不衔接，而且制度中赋予政府的权力恰恰与现代法律原则相抵触。”因为“《产品质量法》从未提及免检的内容”，“对产品免检属于豁免，这种豁免意味着国家机关放弃了自己的职责，但国家机关是不能进行自我免责的。这种放弃对部分产品的监督检查权是缺乏法律根据的。《产品质量法》和国务院的决定都难以成为免检的法律依据。”[6]因此免检制度退出历史舞台就是一个必然的结果。质检总局没有履行《产品质量法》规定的抽检义务，是对自身职责的懈怠，该行为具备违法性特征。质检总局也不能因为免检制度的废除而免除自身责任。
      (二)消费者人身、财产受到严重损害
      目前已有至少6名婴幼儿，因为没有得到及时救治而死亡，部分患儿因泌尿系统结石正在医院接受治疗。虽然国家暂时采取了免费检测、治疗的措施，但据媒体报道，一些症状较轻的患儿医院却拒绝救治，要求患儿回家保守治疗，加重了患儿父母的经济负担，造成一些贫困家庭债台高筑，甚至孩童辍学。由于食用不合格奶粉，已经对30余万结石患儿的身心健康带来了严重损害，也不可避免对其监护人造成了医疗费、交通费等财产损失。
      (三)质检总局行政不作为与损害之间存在因果关系
      在行政不作为造成损害的情形下，往往并存了第三人的作为。[7]对此有学者认为：如果没有实施行为却有损害事实发生显然不可能是国家机关没有实施行为造成的，“无”不能生“有”，只有“有”才可能生“有”。那么，质检总局的行政不作为与消费者所遭受的损害之间是否具有因果关系将成为质检总局是否应承担责任的关键所在。不可否认，三鹿奶粉厂家在奶粉中添加三聚氰胺是导致消费者损害的直接原因。但质检总局免于检测的认证给了厂家以可乘之机，质检总局怠于履行职责免于检测是否与消费者损害之间成立因果关系，关键在于其是否有相应的职责，没有职责，就没有因果关系，有职责而没有履行或者怠于履行，就有因果关系。[8]质检总局作为具有质量监督职能的国家机关，怠于行使自己的法定职责，同时由于《免检办法》也排除了地方质检部门对其检测的可能，代之以企业产品质量报告，这使得对三鹿奶粉的质量监管形同虚设，并最终造成不合格奶粉上市出售，导致了消费者人身、财产的严重损害。因此，有过错之检验行为与受害人所受之损失之间存在客观之因果关系，此点应属毫无疑问。[9]但免于检测只是造成此次奶粉事件的间接原因，或者说与损害之间具有间接因果关系。所以，三鹿奶粉厂添加三聚氰胺的作为行为与损害后果之间存在直接因果关系，质检总局怠于履行职责行为与损害后果之间存在间接因果关系，二者之间并不互相排斥，而是并存的。但间接原因引起的损害，通常对损害发生起的作用较小，行为人往往难以预见或不能预见，因此一般不宜承担全部责任，而应根据情况，承担适当的责任。只是在特殊情况下，才承担全部责任或主耍责任。[10]
      尽管关于行政不作为是否属于行政赔偿的范围，《国家赔偿法》没有作出明确的规定。但是，司法实践中已经明确了行政不作为的违法性，并要求不作为的国家机关承担责任。例如最高人民法院给四川省高院的批复中明确指出：由于公安机关不履行法定职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益受到损害的，应当承担行政赔偿责任。[11]考察国外关于行政不作为的立法制度，这个问题在外国法律规定中应当说是明确的，肯定要赔偿。[12]质检总局作为依法具有履行质量监管职能的国家机关，对产品进行免检认证，限制其他机关的检测，从而导致产品质量出现严重瑕疵，其行为与消费者重大人身、财产损失之间存在因果关系，已经构成行政不作为侵权，应当承担国家赔偿责任。
      二、三鹿奶粉事件赔偿方案法理分析
      2009年初，三鹿集团等22家责任企业对确诊的患儿给予一次性现金赔偿，死亡患儿赔偿20万元，重症患儿赔偿3万元，一般性确诊患儿赔偿2000元。同时，2009年1月8日，人力资源和社会保障部办公厅、卫生部办公厅以及中国保险监督管理委员会办公厅联合下发人社厅发［2009］10号《关于做好婴幼儿奶粉事件患儿相关医疗费用支付工作的通知》。为了做好婴幼儿奶粉事件患儿赔偿工作，就患儿相关疾病医疗费用支付问题作了通知。通知规定，为保障因食用含三聚氰胺婴幼儿配方奶粉而患病婴幼儿的权益，由对此次负有责任的企业出资建立患儿医疗赔偿基金，并委托中国人寿保险股份有限公司代管，对患儿急性治疗终结后到18周岁以前可能发生的与此相关的疾病给予免费治疗，并将其纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的范畴。目前的赔偿方案，简单而言一是政府对患儿免费救治，二是责任企业对患儿给于一次性赔偿，并建立医疗基金用于解决将来可能出现的相关病症救治费用。
      这种赔偿模式存在以下问题：第一，对于类似案件我们是否需要制定一个统一的应对机制，而不是头痛医头，脚痛医脚。从大头娃娃到苏丹红，从孔雀绿到瘦肉精，从齐二药到三鹿奶粉，说明食品药品的安全问题一直存在，且影响巨大。我们需要制定一个统一的解决方案。第二，政府对患儿免费救治缺乏法律依据。政府进行公共财政支出，必须有合理的预算并经过人大批准，否则这种行为就超越了自身职权，有违宪之虞。政府使用公共财政救治患儿，实际上是用纳税人的钱为企业的的侵权行为买单。如果认为，这是政府在对自身监管不力承担责任，就应该按照《国家赔偿法》的规定程序进行，而不能简单以行政手段代替法律程序。第三，人力资源和社会保障部办公厅、卫生部办公厅以及中国保险监督管理委员会办公厅联合下发的人社厅发［2009］10号《关于做好婴幼儿奶粉事件患儿相关医疗费用支付工作的通知》。将结石患儿的后期医疗问题纳入城镇医保和新型合作医疗范畴也是于法无据，而是用全体医保人员的救命钱为责任企业买单。第四，上述《通知》只是将患儿18周岁以前患有相关疾病纳入医保范畴，患儿18周岁以后的后期医疗费用如何解决，三聚氰胺对其他脏器的损害是否仅限于泌尿系统？目前尚不明确，那么对于那些潜伏期较长的损害如何救济？第五，责任企业的赔偿标准缺乏法律依据。重症患儿赔偿3万元，一般患儿赔偿2000元，远远低于实际医疗支出。关于人身损害赔偿的标准，在最高人民法院有明确的司法解释可予以参照的情况下，还实行一刀切式的赔偿模式，显得武断且极其不负责任。由于受害者自身的情况千差万别，我国各地的经济发展差别较大，极不均衡。一次性赔偿额度应当依法进行论证，做到有理有据。第六，责任企业在一次性赔偿之后，是否就予以免责？其免责依据何在？第七，医疗赔偿基金的运作缺乏制度支持。基金是否能够实际到位，如何保证基金的保值升值，谁来监督基金的运行安全，一旦实际医疗费用超过赔偿基金，保险公司应如何处理？这些都有待进一步明确。第八，以一次性赔偿完全替代诉讼程序侵犯了公民的诉讼权利。尽管几经周折，首起被许可立案的三鹿赔偿案件得以在北京市顺义区人民法院开庭审理，但由于石家庄市中级人民法院作出的关于三鹿破产程序终结的裁定使得三鹿患儿赔偿无望。尽管全国各地自发组织了为数众多的律师援助团，但目前各级各地法院大多不予立案，使得赔偿活动完全游离于诉讼程序之外。
      因此，上述赔偿方案以及后续解决办法完全与现代法治精神相背离，不仅损害了结石患儿的切身利益，而且凸显了政府处理此类事件的仓促与无力。这也将引发一系列的问题。三鹿集团因为三聚氰胺事件而被宣告破产，按照破产法所规定的清偿顺序，三鹿集团的财产对普通债权的清除率为零。这就意味着30万结石患儿将无法从三鹿集团获得任何赔偿。破产成了三鹿集团逃避赔偿责任的手段，使得三鹿集团“成功”地实现了从“免检”到“免赔”的过渡。这同样在拷问我国破产制度的合理性。同时也给其他企业传递一个信号，以后一旦发生类似问题，就可以直接通过破产来免责，企业的财产优先用于支付破产费用、职工工资以及相关税费、银行贷款(因为银行贷款一般都要求提供担保)。受害人的人身损害赔偿只能作为普通债权置后处理。那么，法院在受理三鹿集团的破产申请时，是否应该事先考虑到对受害人的人身损害赔偿问题，毕竟生命权高于财产权。
      三、行政不作为侵权责任的承担
      食品安全与人类的健康息息相关，因此各国对食品安全的监管是慎之又慎。国际上，一般只有在国家间的贸易过程中才有免检的做法，这是以国家的名义代表国民进行消费时的一种国家主权的象征。[13]因此，免检制度是一项颇具中国特色的质量管理制度。但是，按照现在的赔偿方案，政府责任并没有明确，更谈不上对国家质检总局责任的追究。在两个行为和两个错误同时存在时，以一个行为(第三人加害行为或受害人自己的行为)而掩盖另一个行为(怠于履行义务的行为)，以一个主体的责任而排出另一个主体的责任，是不合适的。按照行为和法律关系的双重性，应当是行政机关责任和第三人责任并存，国家赔偿责任和民事赔偿责任并存，而不是单一的哪一种责任的问题。[14]在民事赔偿和行政赔偿并存的情况下，两者的构成要件不同，归责原则不同，赔偿范围不同，所适用的诉讼程序不同，对证据要求不同，两种赔偿责任如何适用成为一个棘手的问题。对于存在第三人侵权的情形下的行政不作为的损害赔偿问题，存在“民事穷尽说”、“行政先行赔偿说”、“份额责任附带程序说”等不同的观点。[15]但也有学者认为，国家赔偿责任与民事侵权责任发生请求权竞合时，若从人民权益保障的角度观察，应使其可择一行使而不受限制。[16]
      笔者认为比较合理的方式是由责任企业首先承担赔偿责任，不足部分由质检总局对消费者承担补充赔偿责任。而且在企业因为赔偿事件而有可能被宣告破产的情况下，应该由承担补充赔偿责任的一方作为债权申报人申报债权，且享有优先受偿的权利。理由如下：
      第一，三鹿厂家比质检总局的过错程度更高。三鹿厂家是奶制品的专业生产企业，对其生产的产品可能对消费者造成的损害更容易预见，具备更高的注意义务。根据法院对田文华等人刑事审判认定的结果来看，三鹿厂家的负责人实际上是知道奶粉中含有三聚氰氨，存在明显的主观过错，尽管惩罚性赔偿在民法中具有广泛的争议，但是，在考量责任轻重时可以将主观心理状态作为参考的因素，主观过错程度较高的承担较重的责任。因为在侵权行为中，若主观上为故意，行为人所持的是一种希望或者放任损害结果发生的心理状态，若主观上为过失，则行为人仅在主观上因为疏忽而对行为的损害后果没有预见或者预见后轻信可以避免。比较故意和过失，显然前者的主观恶性和社会危害性更大。由在主观上为故意的侵权人首先承担赔偿责任，主观上为过失的侵权人承担补充责任可以起到更好的警示作用，让民事活动的参与者切实履行法定的注意义务。
      第二，三鹿厂家生产不合格产品的行为原因力较大。在侵权构成多因一果的情况下有必要探讨行为原因力的大小。因为，在比较责任(包括过失和故意相结合的侵权)中，侵权人责任份额的分担也同样应优先考虑过错程度，再结合行为与损害的因果关系强度，确定侵权人责任份额，[17]原因行为的原因力大，行为人应当承担较多的责任，原因行为的原因力小，行为人应承担较少的责任。三鹿厂家生产问题奶粉是造成消费者损害的直接原因，而质检总局的没有履行检测职能只是构成监督管理的缺位，是造成消费者损害的间接原因。直接原因的原因力较大，间接原因的原因力较小。按照民法原因力的理论：三鹿厂家生产不合格产品这一行为的原因力较大，应当首先负责赔偿；而质检总局不作为行为的原因力较小应承担补充赔偿责任。