试论完善农村集体土地所有权主体制度的思考

　　论文摘要 目前，我国正处于工业化和城市化加速发展的时期，随着工业化、城市化的推进，建设用地的稀缺性愈加凸显，其供求失衡的矛盾亦日益尖锐，但与之不相适应的是，我国现有的建设用地未能得到充分利用，特别是农村集体建设用地总量大但利用率不高。在此背景下，农村集体建设用地进入市场已成为不可逆转的趋势。为此，十七大《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就农村集体建设用地使用权流转这一问题作了突破性的调整 ，而实现这一目标的前提是必须依法建立起完备的集体土地所有权主体制度。

　　论文关键词 集体土地所有权 流转 工业化 城市化

　　我国现行宪法、民法通则、土地管理法等法律所确立的农村土地所有权主体制度都规定了农村土地属于农民集体所有，又将这一农村土地所有权的主体——“农民集体”，细分为“村农民集体”、“村内农民集体”和“乡镇农民集体”三类，而根据物权法正式确立的代表制度，对应于此三类主体的代表主体分别为：村集体经济组织或村民委员会、村内集体经济组织或村民小组和乡镇集体经济组织。应当说以上现行生效法律对我国农村集体土地所有权主体的确定、主体的具体类型即表现形式的划分、主体实现其权利的组织形式等方面都作出了较为具体的规定，但结合我国的司法实践以及农村土地制度的具体运行来看，我国农村集体土地所有权主体制度仍然存在诸多缺陷，亟待立法部门予以完善。在此，本文作者仅从以下两个方面来谈谈自己的一些想法：

　　一、“农民集体”的法律性质尚未经明确

　　如前所述，我国现行已经生效的法律明确规定了农村集体土地所有权主体为“农民集体”。而要实现农村土地的规模化经营与市场化运作，还必须使“农民集体”这一主体成为真正的市场主体，即民事主体。但根据《民法通则》等相关规定，我国现行的民事主体类型仅分为自然人和法人两大类 ，并无“农民集体”这一类型，且“农民集体”又完全有别于自然人和法人。那么，“农民集体”究竟能否成为民事主体？如果是，它又是何种类型的民事主体？其法律性质如何？学界对此尚未形成统一认识，法律亦未对此作出明确规定。
　　笔者认为，“农民集体”当且应当成为民事主体。这首先是我国目前的社会现状所决的，而从其历史沿革来看，传统民事主体制度的发展本身就是立法不断适应社会经济生活状况和要求的过程。其次，这也是集体所有制的本质所决定的。《物权法》明确了农民集体所有的含义是“本集体成员集体所有”，即集体组织成员按照法律的规定，对依法属于集体所有的财产共同享有占有、使用、收益和处分的权利。在这种所有制形态下，本集体成员的权利主要是通过成员权来体现。可见，“农民集体”虽是一定范围内的农民个体的集合，但集合成的农民集体并不等同于农民个体人格的简单相加，也区别于农民个体人格。因为，尽管农民个体存在于集体之中，与集体有着不可分离的利益关系，但集体和农民个体在意志和利益等方面仍然有着明确的界限，亦即存在着不同的人格。有学者认为，具有单一意志、具有自己的名称、以特别的方式向社会公示其存在（登记）是民事主体的三大构成要件 。而其中仅单一意志是其本身所天然具备的，故笔者将其视为民事主体的根本要件。显然“农民集体”是有其独立的意志和利益即人格，具备了民事主体的根本要件，那就应当赋予其明确的民事主体地位。
　　至于“农民集体”的法律性质，笔者认为可从考察它的形成历史及责任承担方式两方面来剖析。首先，“农民集体”是一定范围内的农民个体的集合，是人的集合体，不同于自然人。从其形成来看，“农民集体”的存在不是单纯基于财产结合的事实，而是自然人基于历史和自然原因以一定身份的结合，是为了实现一定的共同生产和生活目的。“农民集体”其权利的享有和行使虽以农民集体的名义进行，但实际上是一定区域全体农民的共同行为。其次，“农民集体”对外承担责任以其可处分的财产为限，农民个体对集体债务不承担责任。农民集体作为一个共同体所承载的社会职能决定了其不因财产债务而破产，农民集体原则上是不可消灭的 。从这一点来看，“农民集体”是一种成员个体对组织的债务不承担责任，组织的责任只限于其可处分的财产即组织承担有限责任，且组织也不因其债务而破产的民事主体。显然，它是明显区别于法人的。
　　综上，笔者认为，“农民集体”的法律性质决定了现阶段实现“农民集体”民事主体地位的途径唯有就民事主体类型进行扩张，即突破二元主体理论的传统观念，设立第三类民事主体，直接将“农民集体”作为民事主体列入《民法典》。如前所述，因“农民集体”完全有别于现有框架范围内的民事主体类型，既非法人，更非自然人，如民事主体类型不进行扩张，则现有的民事主体结构是无法容纳“农民集体”这样一类主体的。而当前，《民法典》尚在立法过程中，这就使得这一方式在技术上也是可行的——“一个社会中，法律将哪些社会存在确认为民事主体，与立法者的主观意志相关”。