收入分配改革与财税法制创新（下）

    作为国民收入分配的终端，居民个人之间的贫富差距对社会秩序产生最为直接的影响，因此也最受关注。无论从人们的心理感受还是经济学的统计数据来看，我国居民的贫富差距过大已经是一个明显的事实。如前所述，贫富差距包括收入差距和财富差距。在收入差距方面，国民收入初次分配的格局下，主要依靠合理的工资增长机制来保证劳动者的收入增长。财税法发挥作用的领域主要集中在国民收入二次分配的过程中，即通过个人所得税来调节过大的收入差距。近年来，个人所得税法的修改备受关注。2005年10月，全国人大常委会通过决议，将个人所得税工资薪金费用扣除标准由每月800元提高到1600元。两年之后，全国人大常委会又将该标准提高到2000元。2011年4月，国务院又向全国人大常委会建议将个人所得税工资薪金费用扣除标准提高至3000元。经过两个多月的讨论并向社会公开征求意见，2011年6月30日，十一届全国人大常委会第二十一次会议表决通过了《关于修改个人所得税法的决定》。根据该决定，个税起征点将从现行的2000元提高到3500元，并对税率和纳税级距进行了调整。六年之内个人所得税法连续四次修改，每一次修改均引发了社会的广泛关注，这在我国立法史上实属少见，也说明社会对个人收入分配公平正义的重视。然而，多年以来，我们对个人所得税法的改革仅仅局限于工资薪金所得一项，忽视了对承包承租企事业单位经营所得、劳务所得、股息红利所得、财产转让所得等其他收入类型课税的改革。工资和薪金所得的费用扣除标准的提高虽然有利于中低收入者的收入增长，但主要解决的是因物价上涨带来的生活成本增加的问题，对于收入差距的调节并没有明显的作用。其实，真正导致收入差距拉大的主要方面在于其他类型的所得。因此，要继续通过个人所得税来实现调节收入分配的目的，个人所得税法应当进一步改革其税率、税制模式、纳税主体和征管方式等制度。其中，目前的个人所得税税率设置存在结构失衡的问题，主要表现在超额累进税率分类复杂、工资和薪金所得的税率档次太多且边际税率过高，导致税负不公平，不利于调节功能的发挥。从税制模式来看，分类所得税制不符合量能课税的原则，应当逐步转向分类与综合所得税制。在纳税主体方面，现行的纯粹以个人作为纳税主体的制度没有综合地考虑家庭生活成本和实际纳税能力，也不利于收入的公平分配，应该引入家庭作为纳税主体。在税收征管方面，由于缺乏对高收入群体的有效监管手段，致使其利用多种手段隐瞒收入以逃避纳税，而收入来源固定的工薪阶层易于管理，反而成为纳税的主力军。因此，必须创新现行的征管手段，建立有效的收入监控机制。总之，个人所得税法制度创新应该本着公平优先兼顾效率的原则进行，通过强化其调节功能来实现收入分配的合理化。

    在财富差距的调节方面，应当重视财产税法的作用。如果说个人所得税是对财富增量的课税，那么财产税则主要是对财富存量的课征，这对于贫富差距的调节也是非常必要的。从分配正义的角度来说，对财富存量的课税有利于起点的公平。我国财产税体系不完善，表现在税种数量少、税基窄、税制设计不合理。我国目前在上海、重庆试点的房产税、2011年3月全国人大常委会通过立法开征的车船税均属于财产税。在此基础上，从完善我国财产税法体系出发，应当考虑适时依法增设新的税种，如遗产税等。总之，通过个人所得税法和财产税法的完善，以“限富济贫”的思路来调节个人之间过大的收入差距和财富差距。

    结束语

    从20世纪80年代中期以来，我国财税法学走过了近三十年的历程，已经初具规模，具备了趋于独立的学术立场、不断拓宽的研究领域和日益开放的学术视野。尤其是在构建独立学科体系方面取得重大的进步。尽管是一门应用法学，但是财税法学的生命力仍然在于理论创新，而这种创新必须紧密结合实践，发现中国社会的问题。可以说，收入分配改革为中国财税法学的创新提供了战略性契机。收入分配在中国当下已经不仅仅是个经济问题，同时也是政治问题、社会问题和法律问题，需要从多学科的视角予以审视和判断。从法学的角度来看，在收入分配问题上，国家并不可以“率性而为”，而是要受到诸多约束，其中最根本的是来自社会公认的价值理念。在理论的发展和我国收入分配实践的过程中，分配正义的价值内涵变迁引发了财税法制创新的法学问题与中国收入分配改革的经济学问题在实践中的碰撞。从学科的角度来看，这体现出财税法理论与经济学范畴的交汇融合。这一现象再次提示我们，要实现中国财税法学的理论拓展和范式转型，必须开放学科视野，打破理论与实践的界限，进行综合的、互动式研究。[4]

    国家无论通过经济、行政还是法律手段来参与国民收入的分配都必须符合社会正义。然而，追求正义决不能仅仅满足于对价值理论的抽象思辨，它必须获得具体的阐释才能成为制定规则的标准。从我国的分配政策与实践的演进来看，公平与效率在此起彼伏的较量中表达着正义的内涵。笔者认为，正义理论的发展和我国收入分配的实践最终倾向于以公平价值为主导的分配正义。收入分配，从经济的角度看，沟通着生产和消费；从法律的角度说，连接着主体与利益。财税法在国民收入分配改革中发挥作用的机制就在于以其独特的结构与功能对政府、企业与居民的利益进行公平合理的配置，以实现分配正义的价值目标。收入分配改革的各种理念和思路最终都是通过财税法律制度来实现的，体现为财税法律制度的发展与创新。与此同时，分配正义也成为财税法制创新的重要目标和验证准则。因为“分配正义所主要关注的是在社会成员或群体成员之间进行权利、权力、义务和责任配置的问题。”[5]

    任何一个学科都有其基本立场。从国情出发，财税法学应当坚持的基本立场是“公共财政、民主政治、法治社会、宪政国家”。其中，公共财政是财税法律制度构建与创新的基石，是实现社会财富分配正义的基本途径。在市场经济条件下，公共财政是由国家来提供公共服务和公共产品的一种活动，其核心是政府对社会财富的再分配，它更注重分配过程中的公共性、公平性、非营利性和法治性。财政的公共性决定着财政职能的公共性。美国学者马斯格雷夫认为，财政的基本职能应当是提供公共品，实现分配正义，实施宏观政策。[6]温家宝总理在谈到公共财政和社会正义问题时曾指出：“我们要推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益”[7]。“社会公平正义，是社会稳定的基础，公平正义比太阳还要有光辉”。[8]

    应当承认，收入分配不公之所以成为当今中国突出的社会矛盾，与财税体制改革滞后、财税法制不健全有很大关系。强化财税的正义导向，强化财税的民主参与，强化财税的法律规范，有利于化解这些矛盾，促进社会的稳定与和谐。实现公平分配，突出社会正义，这既是收入分配改革的基本目标，也是财税法制创新的重要依据。必须在发挥财税法分配与保障功能的基础上，注重协调各方利益，使得国与民、央与地、贫与富等群体的法定权利（权力）获得平等的保护，在财税法领域充分尊重和落实平等权。在我国城乡差距、地区差距、贫富差距越来越大的社会背景下，这有助于将收入和财富的差距制可控性，并创造一种平等和谐的竞争环境，从而保障基本人权，保障公民的民主权利，以财税法制创新来实现分配正义。具有财产法属性的财税法，强调对国家和纳税人财产权的平等保护，量能课税、实现税负公平，实现全体纳税人的公共服务和基本社会保障，对弱势群体进行财政倾斜，通过财政转移支付支持我国欠发达地区的发展，这些都是分配正义在财税法领域的直接体现。可以说，财税法作为分配正义之法，其实质是从理念上符合分配正义的内涵。具体来说，财税法制创新必须贯穿财政民主、财政法定和以纳税人为本的理念。只有这样，财税法才能担当起协调国家利益与纳税人权利保护的重任。在法治国家中，当收入分配符合法治秩序下的公平正义的要求，才具有正当化的基础。我们的结论也正是从这个意义上得出：分配正义不仅是收入分配的基本原则，也是财税法的核心价值。
 
 
 
 
注释:
[1]参见刘剑文：《走向财税法治——信念与追求》，法律出版社2009年版，第129页。
[2]参见朱光磊：《中国的贫富差距与政府控制》，上海三联书店2001年版，第32页。
[3]参见［美］萨缪尔森等：《经济学（第12版）》下册，高鸿业等译，中国发展出版社1992年版，第935页。
[4]［美］E．博登海默：《法理学—法哲学和法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第21－26页。
[5]参见前引[4]，第265页。
[6]参见［美］詹姆斯·M·布坎南、理查德·A·马斯格雷夫：《公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观》，类承曜译，中国财政经济出版社2000年版，第22－37页。
[7]《在十一届全国人大一次会议记者招待会上温家宝总理答中外记者问》，新华社北京2008年3月19日。
[8]《在十一届全国人大三次会议记者招待会上温家宝总理答中外记者问》，新华社北京2010年3月14日。