收入分配改革与财税法制创新（下）

关键词: 收入分配/财税法制创新/分配正义

内容提要: 收入分配不公成为影响中国社会长治久安的不利因素，必须通过改革予以解决。在各种改革路径中，法律手段应当受到充分的重视。财税法在各类法律制度中与收入分配的关系最为密切，因而其在收入分配改革中可以发挥最直接的作用。分配正义是引领收入分配与财税法制创新的共同价值与目标，而其内涵在我国当前主要体现为对公平的重视。财税法从价值、功能到结构都与分配正义的内涵相契合。在与收入分配改革的互动中，财税法需要在平衡国与民、央与地、贫与富的关系上发挥作用，体现出财税法制创新中的分配正义观。
 
 
    三、收入分配改革与财税法制创新的互动

    财税法与收入分配不仅在理论上有紧密的联系，而且在制度和实践的层面也有着极强的互动关系。从财税法治与创新来看，收入分配改革主要应当从理顺以下三个关系入手，实现分配正义的价值。同时，这也构成财税法制创新的重要目标之一。

    （一）国与民的关系：从国富民强到民富国强

    国与民的关系历来是国家治理中的基本问题。我国古代的政治思想即强调“民为国本”。“以人为本”的理念在科学发展观中居于核心地位。可见，在国与民的关系上，强调“民”的重要地位符合国家治理与社会发展的基本规律。从分配正义的要求来看，“民富”比“国富”更具有价值上的优先性。社会财富的分配也应当遵循这一理念。从权利主体的角度来看，在一国范围内，国家往往表现为以政府为代表的财产权上的虚位主体，更具有形式上的意义。“民”则指与国家相对的社会主体，包括企业、居民个人等，更具有实质意义。在财税法上，“民”的范围可以包括全体纳税人。从国民收入分配的角度来看，所谓“国富”表现为政府收入所占比重较大或者增长较快；而“民富”则体现为企业和居民个人收入所占比重较大或增长较快。从公共财政的角度来看，“国富”体现为国家通过税收、国有资本经营以及其他活动取得较多的财政收入，具有较强的提供公共物品的能力，而“民富”体现为民间资本在市场经营中获得较多利润，同时也体现为通过受益于财政支出而享受到更多、更优质的公共产品。因此，实现民富国强的分配正义目标并不是简单的“减税”，而是要实现政府收入和支出结构的合理化均衡。具体而言，从国富民强到民富国强的过程就是逐步提高企业和居民个人在国民收入分配中所占的比重，逐步提高民生性支出在财政支出中比重，如加大医疗、教育以及社会保障等涉及民生的公共领域投入。同时限制财政支出在竞争性领域的过度扩张。这一过程反映到财税法上就是要在公共财政的基础上坚持财政民主、财政法定和财政平等原则。

    从财政与税收的角度来看，国民收入在政府与纳税人之间分配的不公平主要体现在政府收入与支出的不合理。首先，在财政收入方面，国民收入分配日益向政府集中，政府在整个国民收入分配中的比重不断提高。也就是说，政府收入增长过快、比重过高。我国财政收入已经连续几年以超过GDP增长两倍以上的速度增加，而居民可支配收入扣除价格因素后的增长却一直低于GDP的增长。这种分配模式背离了公平正义的要求。尤其值得注意的是，在政府收入大幅快速增长的过程中，还存在收入结构不合理的问题。主要表现在两个方面，一是我国政府收入中的非税收入规模不断膨胀，其中包括大量的预算外收入、制度外收入等非规范性的收入，这使得政府可能凭借权力任意侵占国民财产。二是在国民收入分配格局里，政府收入在初次分配中所占比重偏高。当然，单纯地分析财富向政府集中并不能说明问题。如果政府在取得大量收入的同时，能够高效地利用这些资金来扩大其职能范围提供公共物品，同样会带来“民富”的效果，那么这种集中就是合理和可以接受的，例如瑞典等北欧国家实施的“高税收、高福利”政策。问题在于，财富向政府集中的同时，民众并未获得相应的公共物品。在财政支出方面，我国的财政支出结构也不合理，表现在经济建设支出比重偏高、行政管理支出不断膨胀以及教育、医疗、社会保障等民生性支出长期增长缓慢。可见，在国与民的关系上，不合理的财政收入加上不合理的财政支出，是造成收入分配不公平的重要原因。

    要解决上述问题，必须对我国的财税法律制度进行完善。我国现行的财政收入法律制度中，除了税法具有相当的规模之外，国债、费用等领域，尚缺乏明确的法律规范。从财税法治的角度看，获取财政收入是公权力最容易侵犯公民财产权利领域，应当尽快形成合理的财政收入法体系，主要包括税收实体法、国债法、行政收费法和特别财产收益法等。财政支出涉及财政转移支付、财政采购、财政投融资等内容，我国目前除了《政府采购法》之外，其余领域都明显缺乏法律的深度调整，财政支出的权力具有较大的自由裁量空间，且缺乏必要的监督。基于财税法所具有的保障分配秩序的功能，应当从合理设定财税法结构的思路来设计相关制度，通过规定财政收入与支出行为的前置条件、实体标准、程序要求和法律后果来体现财税法的制度创新，并实现财政收支的合理化。[1]

    （二）央与地的关系：财权与事权相匹配

    我国作为单一制国家，中央与地方的关系一直是国家治理中的关键。新中国成立以来长期实行的集权模式在改革开放之后逐渐被分权模式所取代。从1994年税制改革开始确立分税制以来，在国民收入分配领域，中央与地方的财政分权成为影响收入分配效果的一个关键因素。从财政学研究的结果来看，其中存在的问题主要是，中央财政占全部财政收入的比重过高，地方政府财力严重不足，中央转移支付占地方财政支出比重过大。这样的收入结构和转移支付的支出结构必然会抵消分税制的实施效果。财税法学的研究发现，实行分税制以来，中央与地方一直就财税关系进行着利益的博弈。这种博弈表现为财权逐渐上收而事权逐渐下放的过程，并导致财权与事权的不相适应的结果。其实，财权和事权的关系在财税法上可以归结为权力与义务的关系。所谓财权即财政收支的决定权，而事权则是一种向社会提供公共产品的义务。从分配正义的要求来看，权力和义务这两种法律资源在中央与地方之间应该获得公平的配置，即权力大者义务也多，权力小者义务则少。在我国，一方面，中央与地方政府间事权与财政支出责任划分不够清晰，另一方面，财政的收益权和财政立法权主要集中于中央，而政府间转移支付均等化程度又较低，这使得我国中央与地方财政关系处于失衡状态。由此带来的一个直接后果便是地方政府的财政压力及其引发的不规范收入，如地方政府变相发债、“土地财政”等问题。

    中央与地方的财税关系属于财税法学上的财政权纵向配置问题。理想的财政权纵向配置应该遵循适度分权、事权与财权相结合、兼顾效率与公平的原则。在制度安排上，应该由财政收支划分法和转移支付法等制度来协调配合。财政收支划分法主要解决中央与地方的财政收支权限问题，它不仅关系到各级政府在整个国家政权机关体系中的地位，甚至关系到地方自治与国家结构、国家体制等根本性问题。对此，仅在《预算法》第19条和国务院颁布的行政规章中有所涉及，但是这些简单的规定无法实现对财政权划分进行系统、全面的规范。中央与地方之间收入支出的划分以及财政利益分配的权利完全掌握在中央政府手中，而且分配标准不明确、程序不完备、价值不明朗，地方财政自主权受到很大的限制。一些基层地方政府因为财力有限，连最基本的公共服务都无法提供，地区间财力失衡的现象比较严重。在财政收支划分的基础上，还需要规范的转移支付制度。这是因为无论从理论上还是技术上，中央与地方之间的财权的划分仍然会存在不足，无法完全达到恰当与合理的地步，难以实现效率与公平的兼顾的正义价值。因此，财政转移支付制度就成为弥补上述不足的必要制度。在财政转移支付领域中，目前我国并没有统一的法律规范对其加以规制。从制度比较的视野来看，各国的财政转移支付制度一般都具有较高的层级和效力，而我国中央与地方支付间的财政转移支付的依据主要是由财政部颁布的部门规章。如此低层次的立法带来的问题是转移支付的随意性和不规范性。这也是导致收入分配不公平的原因之一。此外，我国现行的政府间财政转移支付制度仍然延续了旧体制的分配格局，无法实现地区间财力的平衡。可见，我国的财政转移支付在形式上难以满足财政法定主义本身的要求，在实体上难以发挥调节地区间财力差距的作用，在价值上更难以实现分配正义。

    对于上述问题，财税法应当从财政平衡的理念出发，在较高的效力层次上加强财政收支划分、财政转移支付的制度建设，尽快形成财政收支划分法、财政转移支付法协调配合的制度结构解决中央与地方的财税关系法治化问题，实现国民收入的合理分配。具体而言，在财政收入划分方面，选择适当的财政权限配置模式，事权和财政支出责任的适当下移，财政收益权和财政支出责任保持一定的匹配程度，财政收益权和财政立法权适当分离，财政收益权应向中央政府倾斜，并由中央政府行使主要的财政立法权。在此基础上，以促进基本公共服务均等化为原则，提高财政转移支付体系的均等化水平，通过规范、高效的财政转移支付制度来实现财政收入的合理化分配。

    （三）贫与富的关系：藏富于民与限富济贫

    在一个社会中，贫与富的关系问题主要体现为贫富差距和贫富分化。贫富差距具有静态的特征，而贫富分化则是动态的。贫富差距是在贫富分化过程中形成或加剧的。因此，对贫富关系的研究必须同时注意贫富分化和贫富差距。在现代社会中，贫富差距在任何国家都是存在的，也被视为是合理的。适当的贫富差距往往构成对经济发展和社会进步的激励。过度分化或两极化的贫富差距则违背了基本的社会公平，不利于社会的稳定和发展。因此，在贫与富的关系问题上，理性的解决思路应该是防止过度贫富分化和保持适度贫富差距。从经济发展的角度看，贫富分化更多地是与效率相联系，而对贫富分化的制约则更多地是与公平相联系。[2]由于市场经济本身天然地倾向于对效率的追求，那么公平的实现则必须依赖国家的干预。就我国目前的情况来看，国家通过财政税收手段处理贫与富关系问题的关键在于调节过大与不合理的贫富差距。

    从收入分配的过程来看待贫与富的关系会发现，如果说收入的分配是一种“货币流量”的分配，那么经过积累所形成的“货币存量”则构成财富的存在。[3]正是这种作为“流量”的收入和作为“存量”的财富之间的差距构成了社会中的贫与富的关系。因此，贫富差距包括收入的差距和财富的差距，调节贫富差距也要从调节收入差距和财富差距入手。

    从国民收入分配的主体来看，贫富差距主要体现在企业之间和居民个人之间。就我国的情况来看，企业之间的贫富差距主要体现在国有企业特别是垄断性国有企业与中小民营企业之间。调节的主要思路是完善企业国有资本收益及其使用制度，同时对民营企业施以必要的财政支持和税收优惠，提高其在国民收入分配中所占的比重。同时，通过财政投资法将政府投资的行业领域限制在关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域，并使国有资本逐步退出一般的竞争性领域，避免“与民争利”，做到“藏富于民”。我国出台一系列政策措施支持国有企业改革和发展并取得显著效果，国有企业从总体上已经走出困境，步入正常的发展轨道。早在1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》中就规定“逐步建立国有资产投资收益按股份红、按资分利或税后利润上交的分配制度”。1994年财政部、原国家国有资产管理局、中国人民银行发布了《国有资产收益收缴管理办法》，把国有企业应上交的利润纳入了国有资产收益的范围。2007年12月，经国务院批准，财政部会同国资委发布《中央企业国有资本收益收取管理办法》，规定纳入收益上交试点范围的116家国有企业要按时完成2006年度国有资本收益的申报上交工作，从而宣告了国有企业不上交利润这一历史的结束。2008年10月全国人大常委会通过的《企业国有资产法》第18条第2款规定：“国家出资企业应当依照法律、行政法规以及企业章程的规定，向出资人分配利润。”这些都对财政参与国有企业利润分配提出了原则性和具体的要求。从兼顾国有企业效率和国民收入公平分配的角度来看，应当进一步完善和细化国有企业利润上交的财税法律制度。从收缴标准来说可以综合考量净利润和可供投资者分配的利润作为选择的标准，收缴比例要根据企业所处行业的竞争程度和同行的盈利水平来确定，同时考虑企业经营的实际情况采取浮动比例。随着国有资本经营预算制度的完善，国有资产收益应当逐步纳入公共财政收入的范畴。