加拿大反倾销调查中的“市场经济地位”问题研究——以《加拿大特别进口措施法》Section 20调查制度为视角

关键词: 加拿大/反倾销调查/市场经济地位

内容提要: 加拿大贸易救济法中关于“市场经济地位”的规定主要体现在《加拿大特别进口措施法》的Section 20中。加拿大当前立法和实践中均无国家整体意义上的市场经济地位的概念，也未界定过一国是否为市场经济国家，或在国家层面界定市场经济地位问题。文章通过对Section 20调查制度的研究，力图澄清对加拿大贸易救济法中关于“市场经济地位”规定的解释问题，并建议从行业的角度入手应对加拿大的“非市场经济”调查措施，同时制定符合中国国情的类似制度，对滥用贸易保护的国家加以制约。 
 
 
　  在反倾销调查中，涉案产品的倾销幅度通常依照正常价值来确定，此正常价值往往通过涉案产品的同类产品在出口国国内市场的销售价格或者被调查产品的完全成本来计算。针对出口国涉案产品所在的产业（以下简称“涉案产业”）如认定存在法律规定的特定情形，使得出口国涉案产品同类产品的国内销售价格不可信的，加拿大边境服务署（Canada Board Service Agency，以下简称CBSA）将使用特定规则计算涉案产品的正常价值。当前比较常用的方法是使用第三国涉案产品的同类产品的价格和成本数据，即替代国的数据确定涉案产品的正常价值。

　  有关特定情形的规定和认定及正常价值的特定计算规则主要体现在《加拿大特别进口措施法》( Special Import Measure Act，以下简称SIMA) Section 20中。[1]在加拿大贸易救济实践中，CBSA将该认定和调查程序称为“Section 20调查”。Section 20调查不是SIMA中的术语，它被用于指称CBSA通过多种渠道获取信息，确认涉案产业是否存在SIMA Subsection 20 (1)规定的情形的相关调查程序。

　  SIMA规定如出口国在涉案产业存在垄断出口并实质决定国内销售价格情形的，CBSA就自该出口国的进口被调查产品发起反倾销调查时，将适用Section 20的规定。Section 20的规定性质上属于正常价值条款，在反补贴调查中并不适用。

　  具体而言，当以下情况出现时，即进口产品销售给加拿大进口商或直接运至加拿大的条件下，进口产品的正常价值将根据Section 20的规定来决定。此时将要发起调查的条件为：首先，出口国对出口贸易存在垄断或实质垄断；其次，出口国实质性决定被调查产品同类产品的国内销售价格，由于存在价格上的控制，让CBSA有充分的理由相信，该价格与竞争市场中的价格存在实质上的不同。

　  上述两个要件必须同时满足才能认定出口国涉案产业符合Section 20调查发起的要求。然而，对于特定国家，只需满足第二个条件即可。中国和越南则属于特定国家的范围[2]。

　  一、Section 20调查的发起方式

　  （一）应申请发起

　  Section 20调查通常是应申请而发起。申诉方通过书面方式提出申请，主张出口到加拿大的涉案产品所在的产业存在Subsection 20 (1)规定的情形，要求对涉案产品的正常价值使用替代国的数据计算的，申诉方应提交相关证明材料，满足SIMA Section 31有关妥善记载的要求。如申诉方不能提交相关证据支持其要求适用Subsection 20 (1)的主张，申诉方则不能使用替代国的数据计算涉案产品的正常价值。

　  （二）主动发起

　  在部分案件中，申诉方可能对Section 20的规则不了解，也不知道使用替代国的数据计算正常价值，或部分申诉方可能面临很难获得出口国相关国内市场行情信息的困境。该情况下，调查官员将会向申诉方就Section 20作相关解释，如可能的话，调查官员还将向申诉方提供信息来源，其中包括CBSA的相关裁定，协助申诉方准备书面申诉材料。如申诉方没有在申诉中主张Subsection 20 (1)规定的情形存在，也不愿意在书面申诉中包含这些信息，但CBSA有证据证明Subsection 20 (1)规定的情形存在的，在申诉符合其他条件的前提下，CBSA将推定申诉材料符合妥善记载的要求，主动发起Section 20调查。

　  （三）再调查中Section 20调查的发起

　  在再调查过程中，CBSA有义务就涉案产业是否存在Section 20规定的情形继续调查，无论该行业在此前的案件中是否认定存在Section 20规定的情形。当涉案产业在此前的调查中被认定不适用Section 20规定的情形，并且被调查产品的正常价值是在出口国国内产业的成本和价格的基础上认定的，在再调查过程中，CBSA将假定Section 20规定的情形不存在，除非有相反证据证明。此点与原始调查中的举证责任并无差别。

　  当涉案产业在此前的调查中被认定适用Section 20规定的情形，并且被调查产品的正常价值是按照Section 20的相关规定计算的，在再调查过程中，CBSA仍需咨询加拿大国内相关产业，查阅其他资料以获得当前涉案产业在出口国的相关情况。如有理由相信涉案产业之前存在的情形依然存在，那么调查官员将发起一项Section 20调查。CBSA需从政府、出口商或生产商处获得的具体信息类型和数量取决于大量因素，比如，最近一次Section 20调查结束后经过的时间。在有些案件中，CBSA仅需确定特定的情形依然存在即可，比如，产品的价格是否依然通过法定方式处于政府的直接控制下。

　  二、Section 20调查的证据与举证

　  （一）Section 20调查的举证责任

　  CBSA在发起反倾销调查和再调查[3]时，推定涉案产业为市场导向行业，并采用与其它国家产品相同的计算方法确定涉案产品的正常价值。如申诉方主张或CBSA经调查发现有充分证据证明涉案产业存在垄断出口或控制价格的情形，CBSA将启动Section 20调查程序。

　  如申诉方主张Section 20的规定适用于涉案产业，那么该申诉方将承担举证责任，提交证据支持其主张。如没有充分的证据，CBSA通常不会发起Section 20调查，并将在出口国涉案产品同类产品的销售价格和成本数据的基础上计算正常价值，而不采用第三国，即替代国的数据。

　  （二）发起Section 20调查的证据要求

　  在评估相关证明材料以确定涉案产业是否符合Section 20规定的情形时，调查官员通过以下步骤审查已获得的证据，从而决定是否发起一项Section 20调查：其一，无论是申诉方提交的，还是CBSA收集的证据，是否足以支持Section 20相关规定的适用具有并合理的可信赖性；其二，这些证据经适当核实后是否可用以合理支持一项Section 20调查的肯定性裁定。如经测试，结果均为肯定性的话，Section 20调查将被发起。

　  测试的第一步强调已获得证据的可采信度。除非证据被认为是相关的并且是合理可信赖的，否则在进行第二项测试时，不予考虑。当证据从逻辑或个人的经验看来如果具有某些倾向性时，某种程度上也就具有了相关性，根据这些证据做出相关结论的时间相对缺乏这些证明做出相关结论的时间要提前些。换句话说，如证据趋向证明相关论点，则可视为具有相关性。就合理可信赖而言，要求证据有明确出处，基本符合真实性要求。该标准有助于消除一些具有欺骗性的、不准确的、带偏见性的或信息不充分的信息来源。测试的第二部分强调已获得证据的证明力。在认定是否发起Section 20调查时，CBSA必须考虑是否有充分证据支持一项合理的认定，这有助于避免CBSA在没有获得足够信息的基础上武断行事。证据是否充分包含两个方面的因素：证据的范围和证据的分量。

　  证据的范围指的是CBSA收集到的信息和证据是否可以提供有关出口贸易或国内销售价格评估方面的充分的事实基础，使得CBSA可以认定是否发起一项Section 20调查。比如，如果没有有关出口贸易方面的信息，CBSA则不能认定出口政府控制了涉案产业的出口贸易。

　  证据的分量是指对申诉方没有提交的或CBSA没有获得的证据的重要性的评估。当CBSA在决定是否发起Section 20调查时，申诉方没有提交或CBSA没有获得相关证据时，这些没提交或无法获得的证据对于CBSA分析判断是否发起一项调查而言是否是关键的。换句话说，是否目前掌握的信息和证据足以说明有必要发起一项Section 20调查，是否缺乏该证据或信息就会推翻CBSA根据已获得的证据或信息做出的认定。

　  为履行WT0《反倾销协议》的义务，CBSA在公布立案理由说明（Statement of Reasons，简称SOR）时，应解释决定发起Section 20调查的原因。该解释应提交给获得立案通知的出口国政府、出口商和生产商。如申诉方并未就出口国是否存在Subsection 20 (1 )的情形提出申诉，但CBSA经调查决定主动发起Section 20调查的，该解释及相关通知就显得尤为重要；当申诉方就出口国存在Subsection 20 （1）的情形提出申诉的，如CBSA决定不发起Section 20调查的，理由申明中应包含决定不发起的原因。

　  （三）证据来源及审查要求

　  决定是否在原始调查或再调查中发起Section 20的调查，申诉方或CBSA需要获得相关证据证明出口国政府对出口交易具有垄断或实质垄断的权力，并且实质决定其国内销售的价格。

　  这方面的信息主要通过相关国际研究机构，诸如世界贸易组织、银行或其他金融机构、学术研究单位，或其他报刊或网络文章、商业或市场分析报告、出口国政府出版物、加国内及其他国家相关研究报告和分析文章等途径获取。CBSA在使用任何该类型的信息时，需确保信息的及时性、准确性和规范性。

　  有些证据仅仅基于其他国家反倾销CBSA对涉案国此前做出的该国属于“非市场经济”国家或“非市场经济”产业的认定，CBSA在采信该类证据时须尽格外谨慎之义务。因为不同国家对“非市场经济”或“国家控制”的认定在立法上可能存在不同的规定。调查官员需要考虑其他国家在认定过程中采信的证明材料是否可以用于Section 20的相关认定中。

　  有些证据仅仅基于CBSA在此前的调查或再调查中，就涉案产品的相似产品所在行业是否适用 Section 20相关规定的认定。CBSA需要审查此前有关Section 20调查的决定，以确保相关情形是否依然存在。比如，一项Section 20调查发生在5年前，很有可能此前认定的部分情形发生了变化，该涉案产业有可能已经市场化并实施自由经济政策。在原始调查或再调查中，可能出现没有充分证据支持发起Section 20调查的情形。该情况下，调查将在Subsection 20 (1)的规定不适用的基础上进行，Section 20调查将不再发起。然而，在调查过程中，CBSA可在出口商问卷中设置额外的问题，以收集相关出口国政府在法律上或事实上决定价格或控制出口交易方面所扮演的角色的信息。如答卷中的信息反映出涉案产品所在的产业符合Subsection 20 (1 )规定的情形，CBSA可以随之发起一项正式的Section 20调查，要求出口国政府提交相关信息，并让出口商和生产商提交补充材料。

　  三、决定发起Section 20调查

　  一旦正式的Section 20调查发起，CBSA将根据收集的信息认定Section 20规定的相关事实在涉案产业中存在。就该“观点的形成”(Forming the Opinion) , SIMA中没有做出准确的界定。

　  CBSA需要通过倾销调查对从出口国政府或出口商、生产商以及其他信息渠道获取的信息做出判断。出口国政府、生产商和出口商有义务按照CBSA的要求提交相关信息，以协助CBSA判断是否需要发起一项Section 20调查，然而，没有义务提交证据证明涉案产业不存在Section 20规定的情形。[4]通过调查程序并在事实的基础上判定是否存在Subsection 20 (1)规定的情形，这是CBSA的责任。

　  鉴于立案前，CBSA处于正在“形成观点”的阶段，法律并未要求CBSA证明Section 20规定的情形确实存在或者掌握了毫无争议的证据证明Section 20规定的情形存在。然而，一项肯定的判断需要在相对明确和具有较充分证据证明的基础上做出。以下因素将有助于判定Subsection20 (1)规定的情形无论是在法律上还是在实践中是否存在，这些因素包括但不限于：

　  （一）出口国政府对出口贸易具有垄断或实质垄断

　  如涉案产业存在下列一项或几项情形的，可以认定出口国政府对出口贸易具有垄断或实质垄断的权力：（a）仅有国营贸易公司享有出口经营权；(b)仅国有或国家控股的企业享受出口经营权；（c）公司经营出口业务必须获得政府同意；(d)政府控制出口产品的种类、价格以及交易合同的条款；(e)政府控制出口交易的目的地或交易主体；(f)政府控制出口交易产品的数量；（g）出口经营权限定在内资或内资控股的企业范围内，而外资企业无法获得出口经营权；(h)政府通过许可证、配额或其它类似限制控制出口；(i)经营出口业务的公司必须设立特定的出口部门以对应相应的政府法律法规和管理；（j）政府仅允许符合特定条件的公司，诸如公司规模或资金规模达到一定条件的，才可以从事出口业务（k）出口交易须获得政府批准或出口交易事先需经政府审查，并且政府对出口交易具有否定权。在立案理由说明中，CBSA需针对政府如何控制或实质控制出口交易进行原因分析。

　  （二）政府控制和实质控制国内销售价格

　  存在以下情形中的一项或多项的，CBSA将认定政府控制和实质控制国内销售价格：（a）政府或者政府机构就特定商品设定最低或最高价格水平，市场价格需要在此限度内制定，不能低于最低限价，也不能高于最高限价的；(b)政府或政府机构针对特定商品设定固定价格水平；(c)政府或政府机构制定建议价或指导价，引导销售方按照该价格范围一定幅度内销售；(d)出口国存在相关政府部门或立法部门负责价格水平的制定以及对该价格水平的调整和执行；（e）出口国存在国有或国家控股的企业与政府协商定价的情形，或该类企业由于占有大量市场份额或在市场上的支配地位，具有价格上的话语权，该类企业实施政府的强制定价。

　  政府可以通过其他方式，如通过对供给关系的影响、生产要素包括货物和服务的价格调整等方式，间接控制国内销售价格。比如，政府通过许可证、配额、国内环节税或关税等方式将国内销售价格维持在一定水平；政府通过直接的财政支持或提供低价格的生产要素，从而补贴相关生产商，以确保相关产品的销售价格水平；政府通过购买一定数量的产品抬高该类产品的价格，也可以通过销售一定数量的产品而抑制该类产品价格的上扬；通过税收或其他政策，政府可以调节产业利润水平，从而影响公司所得而将该影响传导到产品的销售价格中；政府控制和调节生产水平或生产商或销售商的市场准入数量，从而影响国内销售价格。

　  所有国内生产商如遵循统一的定价模式，而非完全根据市场情形相应调整价格的，这也是一种政府控制涉案产业市场价格的一种方式。然而，对于定价模式的分析需要考虑多种因素，确保其存在的原因是因为政府的控制或指导，而非其他合理原因。比如，在农产品中，不同生产商价格会有少许的不同，但通常生产商之间必须根据通常的市场价格制定自己的价格，而不会出现太大的价格差异。

　  （三）政府实质决定国内销售价格的分析方法

　  就政府实质决定国内销售价格，CBSA应进行理由分析。CBSA通过以下方式判断出口国政府是否决定或实质决定了国内销售价格。

　  1．价格比较

　  CBSA将实际的国内价格与竞争市场的销售价格进行比较。[5]具体而言，CBSA使用涉案产品的同类产品在出口国的国内销售价格与具有竞争市场的替代国的同类产品的国内销售价格进行比较。如替代国的信息无法获得，那么该出口国涉案产品的同类产品的国内销售价格将与加拿大国内销售价格进行比较。该价格将在同一价格水平上进行比较，比如出厂前环节（Ex-factory)在认定出口国的价格控制是导致价格差异的主要原因之前，CBSA应充分评估影响价格差异的各种因素，比如数量、质量、贸易环节或交易时间等。

　  2．实质差异

　  Section 20调查中，CBSA需要证明出口国政府国内销售价格存在垄断或实质垄断，并且该价格与竞争市场环境下的价格存在实质差异。这就意味着，如不存在对出口贸易的实质垄断或对国内销售价格的实质决定，并且该价格与竞争市场中的价格差别不大，不是实质差异的话，Sub-section 20 (1)规定的情形就不存在。“实质的”或“实质地”暗含一个“可观的数量”，对此，CBSA将就个案在“定量”或“定性”的基础上加以判断。如作出肯定性认定，案件记录中应该有明确证据表明“实质性”的标准得以满足。

　  3．证据采信

　  Section 20调查中，CBSA应认真审查法律上和事实上的两种证据。比如出口国可能没有法律法规上的证据证明出口国政府实质决定涉案产品的同类产品的价格，但可能有证据证明涉案产品的同类产品的生产商或出口商依照政府的指示制定价格；另一方面，虽然现行的法律法规允许出口国政府在特定情况下可以调整价格，但出口国政府实践中从未在涉案产业实施过该权力，并且没有证据证明政府有计划在未来实施该权力。

　  四、Section 20调查的程序

　  （一）问卷发放及通知

　  当有证据证明调查或再调查中涉案产业存在Section 20规定的情形，Section 20的问卷将于立案时发放给出口商、出口国的国内生产商以及出口国政府，同时CBSA将考虑向潜在的第三国即替代国收集有关正常价值方面的信息。该部分信息只有在认定发起Section 20调查时才适用。

　  如调查涉及多个出口国，CBSA向多大范围的第三国出口商发放问卷取决于涉案出口国出口商合作的可能性判断。CBSA同时也将判断其他涉案国是否合适作为替代国。如其他涉案国有多家出口商有合作意向，那么CBSA通常不再向第三国获得替代国方面的信息；如其他涉案国出口商合作的预期较低，CBSA则应考虑从其他国家获得替代国信息。出口商的合作程度在立案阶段不会很明确，如存在是否需要从替代国获得信息的疑问时，CBSA在立案后将立即与涉案出口商取得联系，以了解有多少出口商可能提交答卷。CBSA据此决定是否需要向替代国发放问卷。

　  在有些案件中，CBSA将联系出口国没有向加拿大出口过涉案产品生产商，联系的目的是为了证实涉案产业是否适用Section 20规定的情形。在有些案件中，出口商就涉案产品的同类产品销售而言，占出口国市场份额很少。此时，CBSA将根据情况决定是否需要与所有出口国国内市场的其他生产商取得联系，并审查从他们那获得的各种类型的信息。