试论我国企业登记审查制度及其完善
目前我国有关企业登记审查制度的内容主要见之于《企业法人登记管理条例》、《公司登记管理条例》、《合伙企业登记管理办法》等行政法规。根据这些法规，县级以上各级工商行政管理机关承担着企业登记审查的职能，对各类企业的开业登记、变更登记的注销登记的申请进行审查，并决定是否予以核准。审查的内容包括“审查提交的文件、证件和填报的登记注册书的真实性、合法性、有效性，并核实有关登记事项和开办条件。（注8）对于我国现行的企业登记审查制度，大多数学者持肯定态度。然而这种全面审查制度事实上产生于计划经济体制中，其出发点在于强化国家行政权力的运用和控制，虽然它也有维持国家计划、政策和经济秩序的功能，并曾在一段时期内发挥过一定的积极作用，但随着我国市场经济的发展，其缺陷正日渐突出。
首先，企业登记主管机关对企业的设立履行全面审查的职能，势必大大降低自身行政管理活动的效率。这一点上文已经述及，不再赘言。其次，它使企业登记主管机关有可能借实质审查的名义，对企业实施不正当的行政干预，甚至推行地方保护主义，使一些具备设立要件的企业不能依法设立，损害了企业设立效率和市场运行效率；同时又使一些本来不具备设立要件的企业在行政保护伞下进入市场领域，危害社会经济秩序和交易安全。再次，从实际情况看，虽然我国名义上奉行全面审查主义，但登记主管机关自身的管理力量和水平决定了它根本无法对每一个申请设立之企业的全部设立要件从完备性、有效性到真实性、合法性进行全方位的审核和把关，难免导致瑕疵登记的大量出现。而且，既然登记机关已对企业实施了全面审查，则该登记理当具有较高的权威性和公信力，在此情形下，若因登记机关工作失误（而非申请人“隐瞒真实情况、弄虚作假”）而引起登记瑕疵，登记机关可否撤销登记？管理相对人的利益如何保护？如果该登记致第三人利益受损，又该如何救济？这些问题在现行制度中将很难得到圆满的解决。最后，既然登记主管机关根本无力承担对企业的全面审查职能，若勉为其难，则不仅管理效率降低，而且会损害行政机关的威信，削弱监督管理的力度，最终导致市场交易安全得不到保障。
由此可见，我国现行的企业登记审查制度存在着严重的缺陷，既不能有效维护交易安全，又极大地损害了市场运行所要求的效率。因此，必须按照市场经济规律的客观要求，借鉴国外的成功经验，对我国的企业登记审查制度进行改革和完善。
（三）完善我国企业登记审查制度的一点设想。
1、我国企业登记审查制度的完善原则。
西方国家的做法无疑给我们很大启发，但是，我们却不能就此照搬他国模式。鉴于我国的经济社会发展特别是法律环境与西方国家存在着较大差异，在我国的法治水平还比较低下、社会法律意识极其薄弱的情况下，若实行纯粹的形式审查主义，势将产生更多的“皮包公司”、“三无企业”，严重扰乱市场经济秩序，危害交易安全。借鉴国外的成功经验，结合中国具体国情，完善我国的企业登记审查制度，应当以形式审查为一般准则，同时赋予登记机关相机实施实质审查的职能；在实质审查中，审查重点应由对经济性质和经营范围的核定转向对企业设立人和注册资本的查验。
（1）以形式审查为一般准则。登记机关对申请设立的企业主要审查申请人是否已按法律规定提交各项必要的文件、证件和材料，文件材料是否规范、所载事项是否齐全。只要符合上述程序要件，登记机关即可核准，准予设立。但这种登记的效力仅限于向社会进行公示，登记机关对登记内容的真实性、合法性不负责任。为防止企业的乱设、滥设，危及交易安全，应在法律上加重发起人责任尤其是虚假登记的责任，引导良好的社会自律机制的形成。
（2）相机实施实质审查。登记机关以形式审查为一般准则，但仍享有依实际情形裁量是否需要启动实质审查的职能。实质审查可与设立过程中的形式审查同时进行，也可于企业设立后相机实施。若发现申请设立的企业或已设立企业有与法律规定的实体要件不相符合者，登记机关可拒绝登记或撤销已生效之登记。同时，为保护第三人利益，应许可利害关系人于法定情形下申请企业设立无效或撤销。
（3）实质审查重点的转变。在传统体制中，实质审查的重点是核定企业的经济性质、经营范围和经营方式，目的在于强化对企业的进入管制和行业管理。而在市场经济条件下，实质审查的意义在于确认市场主体的设立资格，故审查重点应当转向对企业设立人和注册资本的查验，以切实保证市场交易主体的行为能力和信用基础，维护社会经济秩序。
3、 在企业登记审查制度完善中，一点具体的改革、完善设想。
（1）目前我国的企业登记的前置审批，具有法律限制的行业与项目有37项；行政法规限制的行业与项目有50项，国务院和国务院办公厅发文限制的行业与项目有30项；国家工商行政管理局或与其他部门联合发文规定的行业与项目有36项。以上共计153项。但有些地方的前置审批行业与项目达400多项。前置于登记程序的审批过多过滥，增加企业负担，影响企业的市场准入，是与准则制背道而驰的。要建立以准则制为基础的登记制度，必须把改革前置审批程序作为一项重点内容进行改革。
①企业主管部门的审批应当废止。企业主管部门的审批是行政权力和出资人权利合一的结果。企业主管部门由双重身份变为单一身份之后，审批行为应当相应地变成申请行为，即主管部门不再批准成立企业，而是以出资人的身份向登记机关申请设立企业，批准文件为申请文书所取代。
②缩小专项审批范围。行业归口管理机关对企业设立和企业经营项目的审批，应当限定在最小范围内。按照国家的产业政策和投资导向，属于放开的和鼓励的项目，一般不应再设置前置审批，由出资人直接向登记机关提出申请即可。属于国家限制性项目，或者涉及国计民生、公民健康、国防事业的项目，可以确定前置审批。
③明确审批设定权。企业设立的条件和程序是由法律和行政法规确定的，只有法律和行政法现才有权规定企业登记设定前置审批程序，这一点也为公司法所确认。
④审批条件和审批程序应当公开、确定。为解决上述问题，统一制定一项企业设立的行政审批法规是必要的。这样规定的目的，是为了避免企业设立时的乱审批、强行审批，或为企业设立设置不合理的障碍，从而为企业发展提供“入口”上的便利。
⑤企业登记审批应该“一个窗口”对外。根据行政管理体制改革的精神，《行政许可法》对行政许可的实施体制作了三个方面的规定：第一，相对集中行政许可权。就是经国务院批准，省级人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。第二，“一个窗口”对外。就是行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。第三，统一受理、联合办理或者集中办理。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请，并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。“一个窗口”对外，适用于同一行政许可事项需要由一个行政机关内设的多个机构分别审查，出具审查意见的情况。不是同一许可事项的，则不受一个窗口对外的限制。
（2）关于企业年检的定位。
目前，企业年检是确定企业是否具有继续经营资格的行为。国务院行政审批改革工作领导小组明确指出，企业年检作为一种监督手段，不属于行政许可。那么如此繁琐的企业年检就缺乏实际工作中的操作意义，应重新对企业年检进行定位并改进年检的方式、方法等问题。
（3）申请人提交申请材料的方式的改进。
《行政许可法》第二十九条规定，申请行政许可，申请人或其委托的代理人可以到行政机关办公场所提交申请，也可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。《行政许可法》还作了除外的规定，即依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外，企业登记不属于除外的情形。《企业登记程序规定》根据企业登记的要求，在申请材料提交的方式上作了明确规定，一是可直接到企业登记场所提交；二是可采取邮寄、传真、电子数据交换、电子邮件等方式提交。《行政许可法》第二十九条中规定的电报和电传两种申请方式，由于采取这两种方式提交的材料与企业登记的法定形式无法相符，属于不予登记的情形。因此，《企业登记程序规定》中不包括这两种申请方式。但是现实情况中，由于全球经济一体化趋势的扩展，国际间跨区域合作越来越密切，采用邮寄、传真、电子邮件的形式也越来越多，越来越便捷，因此进行企业登记时，采用这些方式提交材料的情况会更快速、普遍，应该对此情况加以改进。
（4）受理申请人的申请材料过于繁琐。
《行政许可法》对行政许可的受理作了专门规定。《企业登记程序规定》按照《行政许可法》的要求分别不同情形作了相应规定：一是申请材料齐全、符合法定形式的，应当决定予以受理。如果申请人是到登记场所提交申请材料，在予以受理的情况下，就应当场作出准予登记决定，不再发给《受理通知书》，而是直接发给《准予登记的决定》。如果是采取其他方式提交申请的，应当自收到申请书之日起五日内作出受理决定。二是申请材料齐全并符合法定形式，但申请材料需要核实的，应当决定予以受理，也就是先予以受理，发给《受理通知书》，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由及时间。核实的主要内容是指有关利害关系人提出异议或举报有虚假材料等。是否需要核实，《企业登记程序规定》把这一权力赋予了企业登记机关。我们行使这一权力要有充分的理由，不能无限制的扩大。三是申请材料存在可以当场更正的错误，应当允许有权更正人当场予以更正，由更正人在更正处签名或者盖章、注明更正日期；经确认申请材料齐全，符合法定形式的，应当决定予以受理。这种情况只适用于到登记场所提交材料的情形，更正的范围主要是文字、数字计算等类似错误，不涉及申请材料实质内容的更改。四是申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。告知时，将申请材料退回申请人并决定不予受理。属于五日内告知的，应当收取材料，出具收到材料凭据。在执行这一规定时，首先要经过审查确有把握能够提出申请材料不齐全或不符合法定形式的理由；如果理由不充分，不得使用这一规定。有充分的把握当场能够告知需要补正全部内容的，、可以当场告知；如果没有充分的把握当场告知需要补正全部内容的，可以当场先收下材料，五日内再告知。如果不是到登记场所提交申请的，对需要补正的全部内容，应当是在五日内作出是否受理决定时一并告知；对不予受理的，在作出不予受理决定时一并告知。如此繁琐的登记申请材料，非专业人士恐怕不是十天、半个月能够完成任务的，对普通的投资经营者来说，这是一件非常头痛的事情。可是在实际市场经济运行中，并不需要工商部门如此全面、繁琐的审查，这本身已经成为公司申请设立的一种障碍，应该简化登记材料，确实推进企业发展。
（5）企业登记公示的必要性问题。
《行政许可法》规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开原则，有关行政许可的规定应当公布，行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外应当公开。依照上述规定，《企业登记程序规定》中规定企业登记机关应当在企业登记场所公示以下内容：登记事项(企业名称核准登记，企业登记，企业集团登记)、登记依据、登记条件、登记程序及期限、提交申请材料目录、登记收费标准及依据、申请书格式示范文本等。这里的公示，一方面为申请人申请提供方便，另一方面是增加企业登记机关的透明度，以利于社会监督。同时规定，企业登记机关应当建立企业登记簿，供社会查阅。企业登记材料涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，企业登记机关不得对外公开。公示的内容既包括设立登记、变更登记、注销登记情况，也包括吊销情况等。依照《行政许可法》的规定，监督检查记录也应公开供公众查阅。但是在实际操作中，公司申请设立必须通过多个部门的登记公示，企业登记公示的本身是否有必要，这不仅企业登记设立的费用，而且在经济社会中缺乏实际实用价值。只要通过企业名称预核，相应如此多的企业登记公示环节就可以取消。
总之，从市场经济运行实际出发，积极推动社会经济的发展，这是我国企业登记审查制度的最终目的。随着时代的变迁，社会主义市场经济新生事物的不断出现，借鉴国外的成功经验，结合中国具体国情，必须坚持企业登记审查制度的不断改革和完善。在目前，企业登记审查制度应该以形式审查为一般准则，相机实施实质审查并转变实质审查的重点。此三者有机结合，辅之以必要的配套措施，必将有利于市场经济条件下企业的生存和发展壮大，实现企业登记审查安全与效率的平衡抉择。
引文注释：
（注1） 史际春、温烨、邓峰：《企业和公司法》，中国人民大学出版社，2001年版，第66页。
（注2） 史际春、温烨、邓峰：《企业和公司法》，中国人民大学出版社，2001年版，第67页。
（注3） 李友根：《企业法教程》，南京大学出版社，1994年版，第179页。
（注4） 卓泽：《法的价值论》，法律出版社，1999年版，第203页。
（注5） 刘建一主编：《市场主体登记管理》，北京工业大学出版社，1996年版，第124页。
（注6） 郭志斌、钟文主编：《中外市场监督管理比较》，中国统计出版社，1997年版，第58页。
（注7） 范健、蒋大兴著：《公司法论》，南京大学出版社，1997年版，第158—170页。
（注8） 《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第55条。
参考文献：
1、 史际春、温烨、邓峰：《企业和公司法》，中国人民大学出版社，2001年版。
2、 李友根：《企业法教程》，南京大学出版社，1994年版。
3、 卓泽：《法的价值论》，法律出版社，1999年版。
4、 刘建一主编：《市场主体登记管理》，北京工业大学出版社，1996年版。
5、 郭志斌、钟文主编：《中外市场监督管理比较》，中国统计出版社，1997年版。
6、 范健、蒋大兴著：《公司法论》，南京大学出版社，1997年版。
7、 郭志斌、钟文主编：《中外市场监督管理比较》，中国统计出版社，1997年版。
8、 《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》。
