中外警检关系比较及我国警检模式之构想

   摘　要　文章通过对相关国家刑事诉讼警检关系的分别介绍,比较各国刑事诉讼中警检关系的可取之处,检视我国现行刑事诉讼关系的现状和利弊,结合我国民主法制建设,以观为指导,提出对完善我国刑事诉讼警检关系的建议和设想。
    关键词　警察　检察官　公检机关　警检关系
    依据我国现行的刑事诉讼法,检察机关在刑事诉讼中同时承担着刑事控诉(包括起诉和侦查)和诉讼监督的职能。但是从实践的效果看来,一方面检察机关在刑事控诉方面无法发挥其应有的良好业务素质,在刑事侦查中难以对公安机关进行指导和建议,以提高刑事案件的侦破效率;另一方面,检察机关的诉讼监督职能也没有很好地体现出来,以致刑事侦查阶段普遍存在超期羁押、刑讯逼供、逮捕率过高以及非法拘押等现象。本文通过对各国刑事诉讼中警检关系的介绍,找出各国在这方面的可取之处,并进而对我国警检关系的模式发表自己的看法。
    一、各国警检关系概述
    (一)德国
    德国的司法警察在刑事侦查中受检察官指挥,担任辅助角色,因而被称为检察官的附属官员[1]。在刑事诉讼中,一方面,所有的警察都有权力在犯罪被告发之后立即采取必要的侦查措施,例如,可以在犯罪现场保护证据,询问证人等;另一方面,作为检察官的辅助人员,警察在检察官的指示下,在一定程度上和检察官共同享有采取更进一步的侦查措施的权力,如搜查、扣押及身体检查等强制措施。由于检察官没有自己的刑事侦查机构,司法警察仍处在刑事侦查活动的第一线,是进行刑事侦查的主要力量。
    德国的检察官是侦查工作的领导者,有权决定是否立案侦查,有权临时采取拘留、搜查、扣押等强制措施,有权决定是否提起公诉等,在犯罪侦查过程中起决策作用,其享有的刑事侦查权力不仅多于司法警察,而且其中某些侦查权起着至关重要的作用。德国刑事诉讼法赋予检察官在从开始侦查的最初阶段到执行刑罚的最后阶段的主导地位。在德国实行的是强制起诉主义,只要有充分的证据定罪时,检察官就有责任提出指控。进一步说,检察官裁量权的行使是受到限制的。在组织关系上,警察部门和检察机构是相互独立的。而在诉讼职能上,虽然警察是作为检察官的“附属官员”,但这样简单概括两者的职能显然是不合适的。
    除了在涉及谋杀和严重的、环境犯罪案件中,检察官从一开始就主动参与侦查外,检察官的真正作用在于对警察侦查结果进行复审、提出建议或在需要更多的信息来支持是否提起公诉时要求补充侦查。但是,警察无权自行结束侦查或者撤销案件———最终决定总是由公诉检察官作出。同样,警察不能拒绝接受公民对犯罪的告发———虽然在实践中这一规则并非总是被严格遵循。
    (二)英国
    英国采用的是“一步式侦查”模式。英国警察不仅负责大部分刑事案件的侦查取证工作,而且还对部分刑事案件行使起诉权。警察在侦破刑事案件时,主要是按地域来划分管辖权,上一级的警察总局只对刑事专案进行侦查,它们与各地警察部门之间没有领导与被领导的关系,而只是一种协作关系。很显然,英国各地方的侦查机关是相对独立的。英国刑事案件的侦查全部由警察机关进行。由于检察机关不承担具体刑事案件的侦查工作,因此在侦查过程中,警察具有很大的权力,可以采取诸如搜查、扣押、讯问的侦查措施,经过治安法官的认可并签署司法令状,警察也可以采取涉及犯罪嫌疑人人身、重要财产的侦查措施,如搜查、逮捕等。警察的侦查工作贯穿整个刑事案件的始终,直到向检察官提出侦查终结报告,或者向治安法官提出起诉。
    检察长对警署移送的所有刑事案件的起诉负责,如果必要,他可以干预任何诉讼活动[2]。在进行刑事证据和公共利益的考虑之后,作出起诉与否的决定。
    在英国,检察官和警察分署管理,因此在组织和人事关系上是相互独立的。具体到刑事诉讼职能上,由于警察承担了刑事案件的所有侦查工作,因此在整个案件的侦查过程中,警察除了在某些侦查措施上受制于治安法官外,基本是完全独立地进行刑事案件侦查。
    如上所述,英国检察署同警署的关系是建议与合作的关系。任何调查,是否移交检察署都由警署决定,检察署无权干涉。当然,在两者的关系中,隐藏着某种监督的因素,因为检察署不起诉的决定本身就意味着对警署决定的否定。但这是一种被动的监督,不能涉及警察工作的敏感环节即案件的调查。值得一提的是,对警察的监督英国设有一专门机构,叫警察投诉局[3]。但这是一种“警察的内部监督”式的监督,在警察任意撤销案件的问题上,检察官还是不能起到有效的监督作用。 (三)美国
    美国刑事侦查实行的是“二步式”的侦查模式,一般先由最先到达犯罪现场的巡警进行初步的调查和犯罪信息的收集工作,在初步侦查后由警察局决定是否立案并展开后续的侦查工作。美国的检察机构和其他国家的警察机构一样,也是刑事案件的侦查主体,在刑事案件侦查过程中,享有进行侦查的必要权力,如现场勘验、搜身、扣押物品、调查询问、讯问等。在获得治安法官的令状许可以后,有权采取搜查、逮捕等强制性侦查措施。美国的检察人员在犯罪侦查活动中扮演着相当积极的角色,虽然他们的主要职责是刑事诉讼中代表国家提起公诉,但也经常参与犯罪侦查工作。在多数犯罪案件侦查中,检察人员并不亲自进行侦查活动,而是指导和监督专业侦查人员或大陪审团的调查工作。但是在某些情况下,检察人员也亲自主持并开展犯罪案件侦查工作。在美国,有些检察机构有自己专门的侦查人员,还有些检察机构经常从当地警察局抽调侦探来组成专家侦查队伍。美国的检察官经常被称为当地执法系统的首长[4],实际上他们也确实可以指导甚至直接领导警察的犯罪侦查活动,因此,侦查阶段与决定起诉阶段之间的界限往往不甚清楚。在实践中,警察在侦查过程中经常听取检察官的意见,检察官也经常根据自己对案件提起公诉的需要告诉警察应该收集哪些证据。
    二、各国警检关系比较
    通过以上介绍,可以看出警察机构依然是各国刑事案件的主要侦查力量,对于特殊性质的案件,各国也设立了特殊的犯罪侦查机关以承担相应的侦查任务。而对于检察机关享有侦查权力的问题则因各国具体侦查模式和警检关系的不同,存在不同的制度设计,但是自从检察制度的创立从而打破了警察机构秘密侦查的以来,世界各国的刑事侦查都已不同程度地步入了警检一体的时代,以加强检察官对片面追求刑事侦查效率而不注重保障嫌疑人人权的监督。
    (一)紧密程度各有不同的警检一体化模式
    1松散型。英国的警检关系仍然是警察承担了刑事案件的所有侦查权,虽然在近几年不同程度地加强了警察与检察官的协作与指导关系,但是检察官设立的短暂历史还是表明,英国检察官在刑事诉讼中几乎不介入警察的侦查过程,而只是承担了起诉的任务。虽然规定了严重刑事犯罪的警察告知义务,但在警察对大多数刑事案件的撤销权和立案权上,检察官还是显得无能为力。
    2 相对紧密型。德国检察官在刑事案件的侦查和起诉上是占据了主导地位的,除了在上享有大多数案件的侦查权以及在实践中承担一部分严重犯罪的侦查权外,德国检察官还可以指导警察的侦查过程,因此,德国更好地实现了警检一体的模式。当然,虽然德国的警察被称为是检察官的“附属官员”,法律也规定刑事案件的撤销权由检察官行使,但是在实践中,检察官还是不能有效地对警察任意撤销案件进行监督。
    3 比较紧密型。在美国,不仅警察承担了刑事案件的侦查权,检察官办公室也通过引入侦查人员,进行大量的案件侦查,并且通过在案件侦查上给予警察以建议和指导,使得美国警察的侦查质量明显较高。由于检察官能够很好地知悉大部分刑事案件的发生,因此也相对加强了对警察撤销案件的监督权。可见,美国的警检关系是比较紧密的警检一体化。
    (二)理想警检一体化应有的特征
    从理想的制度设计来看,以上三国的警检关系离真正的警检一体化还是有一段距离。为了改善刑事侦查中的种种不足,以有效提高刑事案件侦查的效率和侦查过程中的人权保障,笔者认为,理想的警检一体化应具有以下特征:
    1警察对案件的告知和送交义务。创设警检一体化模式的直接目的有两个:一方面,通过具有较高法律素养和文化修养的检察官来控制警察的诉讼行为,旨在防止警察在诉讼实务中出现离心趋向而为所欲为、践踏法制,以确保警察侦查行为的合法性,使侦查程序的运作始终符合法治原则,为法治秩序的构建与巩固提供制度基础;另一方面,警检一体化模式最原始的动因在于通过检察官对警察行为实施法律监管,以保障警察机关的侦查结果,特别是通过侦查程序获取的证据资料能够符合检察官提起公诉及出庭支持公诉在质和量上的实际需要,使本质上作为公诉准备阶段的侦查程序更加富有效率,并能够从制度上保证警察的行为始终与检察官的公诉行为在对公共利益的追求方面保持高度一致。所以,为了确保上述目的能够顺利实现,在进行检警关系的内部结构设计时,创设警察对检察官的告知义务和送交义务,借以削弱警察行为的独立性,这已经成为警检一体化模式内部结构的首要环节。
    2 检察官对刑事诉讼程序启动的决定权[5]。警检一体化模式基于法治原则,特别强调应当由检察官而不是警察来把握开启刑事诉讼程序的决定权。这是因为:一方面,为了有效地遏制隐案无节制的增长,特别是为了防止警察有案不报、有案不破、不破不报或者擅自撤案而故意放纵犯罪,进而危害公共安全和公共利益现象的滋生蔓延,故有必要赋予检察官以侦查程序启动的控制权,来强制警察的侦查行为富有效率和符合法治原则;另一方面,为了防范警察肆意启动刑事诉讼程序从而对公民的自由与民主权利构成威胁,有必要从制度上限制甚至剥夺警察的侦查程序启动的控制权。如意大利刑事诉讼法规定,检察官在接到发现犯罪案情的司法警察写出的刑事侦查报告后开始侦查。这一点是第一个特征的延伸之义。
程序主导权以及领导权。虽然警察机关拥有强大的组织体系,但是在法律上,只能由检察官主导并负责整个侦查程序。这种程序设计仍然秉承了通过检察官来监督警察以达到保障人权目的的法治精神。在法治社会,检察官与警察之间始终是一种上命下从的关系,即警察在刑事诉讼中只是检察官的协助机关。警检一体化模式的这一特点,决定了警察只能是侦查程序的主力,但不可能是侦查程序的领导者。警检之间的这种关系,既可以表现为一种组织上的隶属关系,也可以表现为一种非组织上的而只是侦查上的业务联系。侦查的主导权和领导权只能由检察官行使。
    4 检察官对侦查程序有全程监督权。为了保障检察官对侦查程序的全程监控效力,警检一体化模式还突出强调检察官对侦查程序的全程监督权,即检察官对警察的调查取证行为负有监督、纠正的法定义务。缺乏检察官的这种有效侦查监督权,检察官的上述诉讼权力就很难得到保障,检察官在侦查阶段的权威地位也就流于形式。  三、对完善我国警检关系的建议
    对比德、英、美三国的警检关系以及对理想警检一体模式的构想,笔者从完善我国警检模式的角度考虑, 提出以下建议:
    (一)合理配置侦查措施的决定权
在我国的诉讼实践中,公安机关在刑事侦查过程中享有极大的决定权,许多强制措施如搜查、扣押、取保候审、监视居住、拘留等,公安机关都可以任意采取,而无须其他机关的监督,这样势必导致刑事诉讼过程中犯罪嫌疑人的诉讼权利得不到保障,因此类似于国外的“司法审查”制度的缺失,是我国刑事案件侦查过程化存在的不足。为了保障刑事侦查过程的民主性、科学性,笔者认为应该将侦查措施的决定权进行如下配置:
    1公安机关享有一般侦查措施的决定权。任何一个国家,作为刑事侦查的绝对主体力量,警察都是第一个接触刑事案件的侦查人员。因此为了防止事态的扩大,有效及时地收集犯罪信息,加快对案件的了解,应该赋予公安机关(警察)一般性侦查措施的决定权。如现场勘验、询问、讯问、现场拘留等权力。
    2 检察机关享有侵犯性侦查措施的决定权。由于我国司法审查的缺失,加上设立警检一体模式的需要,为了有效控制公安人员的任意侦查措施,在具有侵犯性的侦查措施的决定权上,可以赋予检察机关行使这些职权,这一方面是因为检察人员具有较高的业务素质,同时在控诉职能上与公安机关又具有一致性,由检察机关行使这些权力,可以兼顾侦查的效率和公正。这些侦查措施包括搜查、扣押、冻结存款、取保候审、监视居住、拘留等。
    3 法院享有逮捕措施的决定权。由于逮捕措施对人身权利的限制,加上检察机关作为侦查控诉机关的特殊地位,把侦查中逮捕措施的决定权给于法官应该是比较合理的。
    (二)公安机关对案件的告知义务
    在我国的诉讼实践中,公安机关普遍存在着以捕代侦、不破不立以及任意撤销案件的情况,虽然规定了检察机关对公安机关立案的监督权,但是对于公安机关立案的监督需要22天的时间,保证不了侦查的效率①。而且实践中公安机关任意撤销案件的情况更是司空见惯,所以在刑事案件的归口管理上,公安机关的权力还是过大。而警检一体模式的一个特征便是警察就刑事案件向检察官的告知和送交任务,以及检察官对刑事诉讼程序的启动权。在我国尚未能一步到位的情况下,规定公安机关就刑事案件向检察机关的及时告知义务,虽然是一个折中的做法,但对于公安机关任意处理刑事案件还是能起到很好的监督作用。
    (三)扩大检察机关的刑事案件管辖权
    相比较各国的警检关系,可以发现在比较紧密型的警检关系中,检察机关一般都具有较广泛的刑事案件侦查管辖权,如德国法律规定检察官享有绝大部分案件的管辖权,美国检察官参与案件侦查的范围也是相当广泛的,因此就目前我国检察机关管辖案件的范围而言,仅仅局限于比较狭窄的职务犯罪案件是远远不够的,应该扩大检察机关对案件的管辖权②,从而增强对犯罪的侦查力度。(四)加强检察机关对刑事案件的介入权理想的警检一体化模式中,强调检察机关对于刑事侦查的主导权和领导权,那么我们现有的实践中,检察机关对于刑事案件的主导权显然是不够的。这样,检察机关良好的业务素质就不能和公安机关丰富的刑事侦查经验相配合,从而不能有效提高刑事侦查的质量。因此,有必要加强检察机关对刑事案件的介入权,对于公安机关侦查的案件,检察机关应当给予建议和指导,这样可以提高公安机关收集证据的质量,在出庭公诉时增强证据的证明力,同时对于侦查过程中的不合理行为,也可以给予纠正,对违法行为进行监督,长此以往,公安人员的侦查素质必将得到提高,刑事案件的侦查质量也能够提高。
    注释：
    ①《人民检察院刑事诉讼规则》第372条规定:“人民检察院发现公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查的, 认为需要公安机关说明不立案理由的,经检察长批准,可以要求公安机关在七日内书面说明不立案的理由。认为公安机关不立案理由不能成立的, 应当通知公安机关立案。”第375条“人民检察院送达通知立案书时, 并且告知公安机关应当在十五日以内立案”两个日期相加,就是二十二天。
    ②在我国,检察机关、法院和政府是“人大”下面同级别的机关,而公安机关只是政府下面的一个部门,因此扩大检察机关对犯罪的管辖权显然可以减少腐败的空间,加大对犯罪的侦查力度。
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    [1] [德]托马斯•魏根特著:《德国刑事诉讼程序》,岳礼玲、温小洁译,政法大学出版社2004年版,第50页
    [2]李洪良:“英国检察官制度评价”,载《法学评论》2000年第1期。
    [3]同注[2]。
    [4]隆家力:“美国检察官在刑事诉讼中的主导作用”,载《国家检察官学院学报》2002年第1期
    [5] 郝银钟:“论法治国视野中的检警关系”,载《中国人民大学学报》2002年第6期。
    作者单位:陕西省汉中市人民检察院。
    文章来源：《中国刑事法杂志》2009年第4期