我国环境保护的国际法律问题研究———以气候变化问题为例

关键词: 环境保护　国际法　气候变化　科学发展观 

内容提要: 近年来,我国经济和社会发展迅速的同时,也带来了气候变化、资源能源短缺等严重的环境问题。这也引发了国际社会对我国和平发展的种种疑虑。以1992 年《气候变化框架公约》及其1997 年《京都议定书》为核心的气候变化国际法在是人类历史上首次以国际法的形式对特定国家的特定污染物排放量作出定量限制。我国虽然暂时不用承担温室气体限排义务,但未来的履约压力日渐增强。为了应对未来的挑战、实现和平发展,我国应当在国际层面和国内两个层面上采取积极的应对措施。 
 
 
      我国和平发展所涉环境问题及其国际影响———以气候变化问题为例
　　近年来,伴随着我国经济的迅速发展,气候变化、跨界污染、土地荒漠化、生物多样性锐减、危险物质激增、资源能源短缺等全球环境问题在我国也陆续出现,有些领域的问题甚至超过了全球平均水平。可以说,我国所面临的环境问题,对全球环境问题的演变及其解决都有着重要的影响。其中,以气候变化问题最为典型。
      长期以来,我国经济的增长方式主要是粗放型增长,靠大量投放原材料和能源来实现。随着工业化进程的加快以及经济全球化,我国成为世界自然资源消费大国的趋势不可阻挡。例如,我国消耗石油资源将大幅度增加,而国内石油产量缺口日渐加大,预计2020 年我国将有60 %的原油依靠进口。这一趋势对全球资源供给带来的压力是显而易见的。例如,如果我国延续西方工业化国家的发展道路,当我国人均汽车占有量和汽油消耗量达到美国的水平时,我国每天将消耗8 000万桶石油,而全球每天只生产6 400万桶石油。[ 1 ] 以消耗石油资源为基础的经济发展,一个重要的后果就是大量排放各类温室气体。从总量上看,我国CO2 排放量已位居世界第二,甲烷、氧化亚氮等温室气体的排放量也居世界前列。1990 —2001 年,我国CO2 排放量净增8. 23 亿吨,占世界同期增加量的27 %;预计到2020 年,排放量要在2000 年的基础上增加1. 32 倍,这个增量要比全世界在1990 年到2001 年的总排放增量还要大。预测表明,到2025 年前后,我国的CO2 排放总量很可能超过美国,居世界第一位。[2 ]以上事实表明,我国传统的经济发展模式下,导致了我国面临着诸多环境问题。这些问题如果不能够得到及时有效的解决,不仅对我们自己是个巨大的风险,无助于我国的和平发展,而且还可能导致全球性环境问题的不断恶化。在此背景下,某些国家不能友好或者宽容地对待我国的和平发展,也就不难理解了。
我国和平发展所涉环境问题的国际法调整
　　1 气候变化国际法的起源与发展
      全球气候变化是人类共同面临的重大环境问题之一,也是20 世纪给21 世纪遗留下来的最大挑战之一。1990 年,第45 届联大通过了第45/212 号决议,决定建立政府间气候变化框架公约谈判委员会( INC) ,着手组织谈判工作。由于气候变化问题涉及各国的能源消费总量和效率问题,触及各国的重大经济、社会和环境利益,公约的谈判过程自始至终充满错综复杂的矛盾、斗争和妥协。最终,各方于1992 年5 月9 日就公约条文达成妥协。在巴西里约热内卢召开的1992 年联合国环境与发展大会上,154 个国家和欧共体签署了1992 年《气候变化框架公约》(以下简称为“《公约》”) 。《公约》于1994 年3 月21 日生效,迄今已经有184 个缔约方。
      《公约》虽然没有对各国限排温室气体规定具体的指标,但它是第一个由国际社会的全体成员参与谈判的国际条约,它以国际立法的形式承认气候变化是一个严重的威胁,为今后采取国际行动奠定了广泛的基础。由于存在科学不确定性以及谈判中各国间存在着错综复杂的利益关系《, 公约》只是一个框架性的国际法律文件。[3 ]《公约》只是原则性地规定附件1 所列缔约方(即发达国家和经济转型国家) 有率先削减温室气体排放的义务;但它没有规定具体的限排指标和时间表,而是留待日后的附件、议定书或其他方式予以充实和细化。
      此后,各缔约方代表在1997 年《公约》第3 次缔约方大会期间签署了具有里程碑意义的《京都
议定书》(以下简称为“《议定书》”) 。《议定书》改变了《气候变化框架公约》中只对温室气体排放进行定性限制的做法,对发达国家温室气体排放量作出了具有法律约束力的定量限制,要求它们在2012 年的温室气体排放量与1990 年排放水平相比平均要减少5. 2 % ,而发展中国家不承担限排义务。这也是人类历史上首次以国际法的形式对特定国家的特定污染物排放量作出定量限制。2005 年2 月16 日《, 议定书》成为具有约束效力的国际法。
      2 气候变化国际法的主要内容
      《公约》及其《议定书》,构成了气候变化国际法的核心。《公约》及其《议定书》为气候变化问题规定了许多具体的原则和制度。这些原则和制度集中体现以下了几个方面的特点:(1) 重申气候变化问题上的国家主权原则,但进行一定的限制。在《公约》的谈判过程中,关于气候变化的国际法律地位,发展中国家与发达国家之间基本上存在着“国家主权管辖事项”和“人类共同遗产”两种截然对立的主张。[4 ] 总体上,发展中国家主张各国享有自然资源永久主权,它们可以按照自己的环境与发展政策开发和利用自己的自然资源和能源,气候变化及其不利影响属于各国国内管辖事项,本国的经济发展不应当受到温室气体限排的制约。而发达国家则希望摒弃发展中国家主权原则的主张,将全球气候变化宣布为“人类共同遗产”,这样国际社会就可以合法地对一国与气候变化有关的活动进行干预了。谈判中,经过反复磋商和妥协,各国最终一致同意使用“人类共同关切之事项”( common concernofhumankind) 一词。[ 5 ]“人类共同关切之事项”是国际法的新概念,是《公约》及其《议定书》在国际法上的一项重要贡献,其基本内涵是实现保护人类共同利益与行使国家主权之间的协调。
      与“人类共同遗产”概念不同,对于处于一国管辖范围内的大气层和影响大气层的温室气体排
放活动“, 人类共同关切之事项”概念尊重各国的主权,并不寻求使有关资源或活动本身“公共化”或“国际化”。[6 ] 为此,《公约》首先在序言中重申“各国根据《联合国宪章》和国际法原则,拥有主权权利按自己的环境和发展政策开发自己的资源”后,随即又强调“在应付气候变化的国际合作中的国家主权原则”。[ 7 ]
      但与此同时《, 公约》也对发展中国家所坚持的自然资源永久主权原则进行了一定的限定。也就是说《, 公约》依然承认各国对国际社会共同关注的活动或资源依然享有主权,但由于共同关切事项对国际社会具有根本重要性,各国也同时负有为了人类共同利益对这些活动和资源进行管理和保护的义务。这也得到国际习惯法的支持。
      1992 年《里约宣言》第2 条原则承认“各国有按自己的环境与发展政策开发自己资源的主权”,但同时明确了与国家自然资源永久主权相对应的义务———“有责任保证在他们管辖或控制之内的活动,不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境”。这项原则后来被公认为是对国际习惯法规则的权威表述。《公约》秉承了这一思想,在序言中采取了与《里约宣言》第2 条原则完全相同的表述,以强调各国对共同关切事项的国际义务。
      (2) 在气候变化及其解决的国家责任上强调实质公平。在控制气候变化、削减CO2 等温室气体的责任问题上,由于地球生态系统的整体性和导致气候变化的各种不同因素,各国对保护气候资源负有共同但是又有区别的责任。这就是国际环境法上著名的“共同但有区别的责任”(common but differentiated responsibilities) 。该原则包括两个相互关联的内容,即共同的责任和有区别的责任。这两种责任的重心分别置于发展中国家和发达国家。
      首先,共同责任要求发展中国家不应以经济发展水平低、科学技术落后、专业人员匮乏等为由,逃避、推脱自己应当承担的保护全球环境的责任。这是因为,人类“只有一个地球”,为了保护全球性的气候资源,仅靠少数几个发达国家的努力是无法奏效的,发展中国家的参与对国际控制气候变化的成功是必不可少的;况且全球变暖对发展中国家同样有不利的影响,其对发展中国家所造成的损害往往比对发达国家造成的损害更为严重。因此,发展中国家应当与发达国家一道承担起控制全球变暖的共同责任。
      不过,共同责任并不意味着发展中国家与发达国家责任上的“平均主义”。换句话说,发达国家富有的经济是建立在对世界能源资源和大气温室气体容量资源比其他国家更多消耗的基础之上的。因此,无论是根据社会公平观念、还是环境法的“污染者负担”原则和“受益者分摊补偿”原则,发达国家都理应比其他国家特别是发展中国家承担更大的、更主要的削减温室气体的责任。“共同但有区别的责任”原则不但在《公约》中得到了原则性的宣告,而且还在诸多条款中得到具体体现。《公约》第4 条第2 款为发达国家缔约方规定了许多具体承诺,包括:为发展中国家缔约方提供新的、额外的资金;帮助特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方支付适应这些不利影响的费用;采取措施促进、便利和资助向发展中国家转让环境无害技术;等等。同时《议定书》规定,各发达国家缔约方从2008 年到2012 年必须完成的削减目标是: 与1990 年相比,欧盟削减8 %、美国削减7 %、日本削减6 %、加拿大削减6 %、东欧各国削减5 %～8 %。另一方面,发展中国家缔约方不承担具体的限排义务,但它们也要承担编制温室气体国家清单、加强科学研究、进行信息交流以及进行教育培训和公众参与等一般性的承诺。同时,《议定书》虽没有要求发展中国家按《公约》作出新的承诺,但它仍敦促这些发展中国家“在适当的情况下和可能的范围内”制定国家方案。可见,发展中国家根据“共同但有区别的责任”原则,也承担了控制气候变化的责任,只是没有承担具体的限排义务而已。
      综上可见,《公约》及《议定书》考虑到发展中国家面临着环境保护和经济发展的双重压力,显然不应当承担与其历史和现实责任以及当前的能力不成比例的不合理义务,其责任分配体现了实质公平。[8 ]
      (3) 在《公约》及《议定书》履行机制上注重经济效率。成本效益原则也是《公约》设定的为实现其目标而必须遵循的基本原则之一。根据《公约》第3 条第3 款的规定,各方在履行限排温室气体的义务时,在确保实质公平的前提下,也应当注重效率。而《议定书》提出的“联合履约机制”、“排放贸易机制”和“清洁发展机制”等机制就是这样的符合成本效益原则的灵活机制。根据主权原则,每一个国家为了经济的发展都有一定的排放温室气体的权利;而在国际商品社会中,权利是可以通过市场机制进行交易的。[9 ]因此,一国如果有足够的财力,可以向其他国家,特别是发展中国家购买这种排放权,而减轻甚或取代本国所需采取的限排措施。因为无论在什么地方采取限排措施,只要温室气体的排放有所减少,全人类都可以受益。
      有了这一理论前提,成本效益原则就有了用武之地。由于各国经济发展水平很不平衡,在不同的国家取得同样的限排温室气体的效果,所需成本各不相同。既然在各国都可以同样减少温室气体的排放,那在限排成本低的国家开展各种限排活动的成本效益最佳。因此,可以由一国向另一国提供资金和技术援助,实现全球大气中温室气体浓度和数量的净减少。这些减少的排放量可以按照两国事先商定的比例进行分配,这就是限排额度(credit ) 的交易。正是基于这些理论,《京都议定书》正式引入了“联合履行机制”、“排放贸易机制”和“清洁发展机制”等供发达国家缔约方灵活履行其限排义务的机制,它们分别适用于发达国家与前苏联东欧经济转型国家之间、发达国家之间以及发达国家与发展中国家之间的限排额度交易。
      客观地讲,采用这些灵活机制对发达国家来说,可以避免其因履行控制温室气体排放的承诺而可能导致的对国内经济发展的限制;对发展中国家来说,可为其带来更多的国外资金、技术并提高其能源利用效率;从整体上看,它可以低成本、高效益地实现全球大气中温室气体浓度和数量的净减少。允许发达国家借助这些灵活机制,与其他国家(主要是经济转型国家和发展中国家) 开展合作、进行限排额度交易,是有其合理性的。
      应当注意的是,在强调限排温室气体的效率的同时, 必须以其背后体现的实质公平为前提。[ 10 ]《公约》第一次缔约方大会就已经规定,灵活机制是补充性的履约方式,只能被视为实现公约目标的次要手段;灵活机制不得以任何方式改变《公约》各缔约方在《公约》中所作的承诺。
我国和平发展所涉环境问题的政策与法律对策
　　我国政府历来重视气候变化等全球环境问题,1990 年起我国就派团并积极参加了《公约》和《议定书》的谈判。《公约》和《议定书》分别于1994 年3 月21 日和2005 年2 月16 日对我国生效。《公约》和《议定书》要求减限排温室气体问题的实质,涉及到一国的能源消费总量和效率问题。根据《公约》及其《议定书》,我国和其他发展中国家一样,没有被要求承担限排温室气体的义务。这就为我国的和平发展赢得了宝贵的“排放空间和时间”。
      不过,虽然《议定书》第一阶段没有规定中国的限排义务,但在《议定书》生效之后,关于控制温室气体排放的第二承诺期的谈判即将展开。届时,CO2 排放量居世界第二、经济迅速发展的中国很有可能成为未来议定书谈判中的头号目标,届时将面临来自美国、欧盟等众多发达国家和地区的压力,很有可能被要求承担相应的限排义务。如果我国长期不承担温室气体控制义务,我国在国际上遭受的压力将会越来越大。如果在国内政策和法律上应对不当,有可能影响我国的国际形象和地位,对我国的和平发展造成巨大的阻力。在此背景下,作为国际社会的重要成员,我们有责任为减缓气候变化作出自己的努力,积极应对气候变化问题带来的挑战。为了有效维护我国在未来谈判中的地位和国家利益,促进我国和平发展战略目标的实现,笔者以为,我国需要在国际和国内两个层面采取如下的政策与法律对策:
     3 国际层面的政策与法律对策
      (1) 基本立场———积极参与气候变化领域的国际活动及履约谈判。作为拥有全球性影响的发
展中大国和正在快速崛起的世界大国双重角色的我国,要在全面加入发达国家所主导建立的国际气候变化制度体系的同时,积极致力于发挥大国的制度构建作用,使国际制度处于正常有序的运转状态和利益分配的公正状态,在相对公正和稳定的国际合作中维护和促进我国的日益全球性的国家利益。在气候变化问题中,维护国家利益最有效的方式就是积极主动地参加下一个议定书的制定以及政府间气候变化委员会有关研究报告的起草,使其最大限度地符合自身利益,为经济建设创造更加灵活的空间。因此,首先必须应该明确的是,无论面临多大的国际压力,中国必须继续积极参与气候公约的谈判进程,不断增强参与的程度,提高参与的能力,力争在其中发挥更大的作用。这应当是我国应对气候变化问题的基本立场。当然,中国参与气候变化领域国际活动及履约谈判的首要任务,是为实现工业化和现代化及可持续发展而争取应有的发展权,即为未来的和平发展争取必需的排放空间。同时,中国还应开展全方位的环境外交,争取更多的盟友,以增强自身的谈判地位,引导气候谈判的方向。其中包括加强同七十七国集团以及绿色和平组织的协调与合作。在此过程中,我国应当加强对外正面宣传,改善我国环境形象,进一步争取更大的主动。
      (2) 指导思想———坚持新的国家主权观,实现国家利益与人类共同利益的有机结合。根据当前气候变化问题及其国际法的现状与发展趋势,为了在此问题上更好地维护我国的利益,我国应当树立兼顾国家利益与人类共同利益的新型国家主权观。这应是我国在应对气候变化问题上的指导思想。
虽然气候问题的出现突破了主权国家的限制,但在以民族国家为基础的国际社会中,国家主权原则和国家利益至上的观念始终没有变。在下一步的谈判中,中国应坚持主权原则,强调我国与世界各国的人民一样,都享有相同的发展权。因此,在减缓和适应气候变化时,应当确保我国和其他发展中国家为满足人民的基本需求而加快发展的权利,努力实现经济增长、消除贫困、社会进步与环境保护、合理利用资源之间的协调,坚持不承诺、不承担与经济发展不相适应的国际义务的谈判立场。
      另一方面,根据国际习惯法规则,为了维护全人类的共同利益,每个国家都对缓解气候变化、保护全球环境负有共同的责任。[11 ] 实践中,随着我国在全球温室气体排放中所占比重不断加大的现实,我国在新一轮谈判中承担限排义务的压力日渐增加。因此,我国坚持发展本国经济的发展权利而规避保护全球环境的责任,不仅在理论上行不通,在实践中也会将自己引入死胡同。对此,我国也应当根据人类共同利益的要求,在气候变化问题的主权行使方面采取积极协作的态度,选择一种既促进发展目标又降低排放增长速度的方式来参与全球限排行动。这样才能得到绝大多数国家的理解和支持,最大限度地维护国家利益。
     (3) 基本原则———坚持发达国家与发展中国家负有共同但有区别的责任原则。《公约》及其《议定书》根据“共同但有区别的责任”原则确定了发达国家和发展中国家不同的承诺和义务。但是,发达国家所承诺的减缓、适应气候变化,特别是在资金援助和技术转让等方面,进展缓慢,障碍颇多,缺乏足够的诚意。正是由于“共同但有区别的责任”原则没有得到认真落实,才严重影响了气候变化的适应、减缓和可持续发展。因此,我国应当在各种国际论坛敦促发达国家根据其法定义务尽早进行实质性限排。同时,在新一轮的限排谈判中,我国也应当团结其他发展中国家,继续坚持根据“共同但有区别的责任”原则来确定发展中国家与发达国家的承诺和义务。