规则约束下的相机抉择——宏观调控法几个基本问题的再思考

      （三）关于宏观调控法的基本原则
      关于宏观调控法的基本原则，学界有诸多不同论述，笔者在此无意对不同观点进行评述，但还是要指出，众多关于宏观调控法的基本原则的论述中，忽略了宏观调控法一个最重要、最核心的基本原则——信赖利益保护原则，缺少了这一原则，宏观调控法就无法实现其立法目的。
      信赖利益保护原则起源于民法中诚实信用原则。信赖利益原来也仅是指合同或要约赋予了一方当事人所固有的因信赖可能或已经受到损失的利益，包括财产利益和机会利益。信赖利益保护原则作为公法原则最早是在德国确立起来的。《德国联邦行政程序法》第48条第2款规定：“提供一次或持续金钱给付或可分物给付，或为其要件的行政行为，如受益人已信赖行政行为的存在，且其信赖依照公益衡量在撤销行政行为时需要保护，则不得撤销。受益人已使用所提供的给付，或其财产已作出处分，使其不能或仅在遭受不合理的不利时方可解除其处分，则信赖一般需要保护。”[4]我国在2003年颁布的《行政许可法》首次在公法中确立了信赖利益保护原则。该法第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，任何行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”
      信赖利益保护原则在公法中确立后，信赖利益也就不再限于“合同或要约赋予了一方当事人所固有的因信赖可能或已经受到损失的利益”，而是包括了一切允诺（包括以行为表示的允诺）使对方相信后，对方因信赖该允诺可能或已经受到损失的利益。信赖利益保护原则的基本含义是，在交互行为中，一方基于信赖他方的允诺产生合理预期，并进而采取了行动，则受信赖方不得违背允诺；如果违背，则必须赔偿信赖方因此遭受的损失。作为宏观调控法基本原则的信赖利益保护原则，是指社会公众对政府现行经济政策或者未来经济政策的允诺产生信赖，并基于这种信赖而采取了相应的行动，则政府不得改变现行经济政策，或者必须做出其允诺的经济政策；如果要改变现行经济政策，或者不做出允诺的经济政策，必须赔偿受损害人的损失。
      宏观调控的有效性以政府的信守承诺为条件，由于存在时间不一致，不受约束的政府是不会信守承诺的，宏观调控政策因此也不会受到公众的信任，从而使宏观调控目的不能实现。信赖利益保护原则强制政府信守承诺，即使政府不信守承诺，信任宏观调控政策的公众的信赖利益也能（加）得到保护，这样公众就无需担心政府是否信守承诺，因为无论政府是否信守承诺，对公众来说，相信宏观调控政策都是最优的选择。这样，政府发出的宏观调控信号就会受到公众的信任，从而自觉接受信号的指引，促成宏观调控目的的实现。
      当然，提出信赖利益保护的原则是简单的，如何将该原则通过具体制度体现出来却是一个有待深入探讨的课题。由于宏观调控行为影响的普遍性、广泛性，且政府的一切费用开支都来自纳税人，要求政府因其背信行为对公众赔偿损失，既是难以实现的，也是不必要的。依笔者之浅见，至少可以规定，在以下情况，受政府宏观调控行为影响的人可要求赔偿：行为人依照行动时的法律、政策从事某种行为，并投入了成本，因政府的宏观调控政策变化，导致其行为不符合宏观调控政策而被禁止或者难以实现预期的目标，致使其投入的成本难以收回的，受损害人可以就其投入的成本损失要求政府赔偿。
      （四）关于宏观调控法的执行
      宏观调控法得不到很好执行一直是困扰决策者和经济法学者的一个问题。宏观调控法得不到执行，不仅仅是法律的尊严受到侵害，更重要的是，人们会因此对政府发出的宏观调控信号视而不见，甚至做反面理解，导致宏观调控失灵。时间一致性理论为我们透视这一问题提供了有用的工具。宏观调控法主要是约束政府的相机抉择行为，要求其遵守自己的承诺，但按照时间一致性理论，存在天然的诱使政府违背承诺的诱因，因此，要求政府自觉遵守宏观调控法存在很大的困难。而我国的宏观调控法恰恰在执行保障方面主要依靠政府的自觉守法，缺乏外在的强制措施。这就是宏观调控法得不到很好执行的主要原因。建立宏观调控法执行保障机制，其核心就是要改变导致政府违法的诱因，使之不愿或者不敢违法。其基本内容包括两个方面：
      第一，在立法上，建立和完善宏观调控法律责任制度和信赖利益保护制度，使违法的宏观调控行为依法应当受到追究，并要承担因违背承诺给民众造成的信赖利益损失，加重违法的成本，使违法得不偿失。关于宏观调控法律责任制度，近来已经受到了学界的广泛关注（注释3：如杨紫烜主编的普通高等教育“十一五”国家级规划教材《经济法》（第四版）中就专门阐述了违反宏观调控法的法律责任。参见杨紫烜主编的《经济法》（第四版），北京大学出版社、高等教育出版社2010年版第430-432页。），但尚未转化为立法，需要在制定和修改法律时加以注意；信赖利益保护制度如何在宏观调控法中建立，尚未受到关注，需要加强这方面的研究。
      第二，在监督制约机制方面，必须建立一整套完整的监督制约机制，使法律上规定的责任能够落到实处。我国有一整套对各级国家机关的监督制约机制，这些监督制约机制也适用于对政府宏观调控行为的监督制约，并且在对政府宏观调控行为的监督制约方面，也确实发挥了一定的作用。但从实际情况来看，基本没有形成对政府的有效制约。究其原因，主要是我国对政府宏观调控行为的监督主要是行政机关的内部监督，而不是独立的司法监督。按照时间一致性理论，政府有违背承诺的倾向，这种倾向使得其不愿意积极执行宏观调控法，内部监督机构自然也就不愿意对违法行为进行有效的监督了。扭转这一局面的根本途径，就是要建立起独立的司法监督制度。我国经济法学界对宏观调控行为的可诉性持否定态度的观点占住（改为“据”）主流[5]，这显然是不利于宏观调控司法监督制度的建立的，需要从根本上转变观念，充分认识宏观调控法的可诉性及其意义，并加强宏观调控法的可诉性实现方式的研究。
      四、结语
      著名经济法学家漆多俊先生曾经深刻地指出：“一个出色的经济法学家，应该同时是一位够格的经济学家。”[6]经济学知识成为经济法学研究的重要基础，对宏观调控法的研究首先必须建立在宏观经济学的基础之上。凯恩斯主义对经济周期的分析论证为相机抉择的宏观调控提供了依据；而基德兰德和普雷斯科特的时间一致性理论则为约束相机抉择的宏观调控法提供了理论依据。按照时间一致性理论，维护政府信誉是宏观调控成功的关键，宏观调控法的重要使命之一就在于通过各种制度安排保证、约束政府信守承诺，或者在政府不得不违背承诺时要求政府承担民众的信赖利益损失，以此强化政府信誉，保证宏观调控目的的实现。
 
 
 
注释:
  [1]漆多俊.经济法基础理论（第四版）[M].北京：法律出版社. 2010：20.
  [2]樊纲.宏观经济政策只能是相机抉择[J].金融信息参考，2003，（9）.
  [3]郝铁川.宏观调控的不确定性与法律、政策调整[J].南都学坛，2009，（3）.
  [4][德]平特纳.德国普通行政法[M].朱林，译.北京：中国政法大学出版社. 1999：236.
  [5]邢会强.宏观调控行为的不可诉性探析[J].法商研究，2002，（5）.
  [6]漆多俊.经济法基础理论[M].武汉：武汉大学出版社. 1993：278.