论单一制中国的财政联邦制——以中央与地方财政关系为视角

      分税制的现实困境是中国当前财政联邦制和宪政单一制内在冲突的集中反映，也是经济分权和政治集权深刻矛盾的真实写照。改革开放以来，中国的经济改革是自下而上的，这与中国政治体制的自上而下及经济民主的自下而上形成了逆向反差。中国分税制是在单一制体制的中央政府主导下完成的，这同时也在一定程度上忽略了地方政府财政支出的需求，甚至在一定程度上提高了财政权力的中央集权。[16]中国的政治环境并未给财政的地方分权提供广泛空间和纵深发展的可能，这表现在财政联邦制中地方利益在政治上的正当性，并未得到任何法律的追认和价值观念的支撑。换言之，中央集权的财政秩序并未彻底消失，很大程度上还只是一种非制度性的容忍。[17]由于中国人事控制权最终在中央，导致中国地方官员只对上负责而不对下负责，这使得中国财政联邦制实施后已经取得的地方权益随时可能由于体制因素的影响而丧失殆尽。
      三、是跨越还是堕落：从财政联邦制到宪政联邦制
      分税制面临的现实问题该如何解决，中国特色的财政联邦制是否需要宪政联邦制的政治保障？或者说，中国的财政体制改革和地方财政的分权是否意味着中国在宪政体制上必须实现从单一制向联邦制的嬗变？如果能够简单地判断单一制与联邦制孰优孰劣，这个问题就迎刃而解了。可惜的是，问题却并不如我们想象的那么简单。就两者经济调节的效率而言，不能简单地得出结论：联邦制高于单一制或者相反。应该针对特定国家或者特定国家的特殊历史阶段进行特别分析，这里绝对没有一个唯一的公式或普遍的真理。在某一国家联邦制财政效率更高，可能在另一国家却恰恰相反。因此，任何模式都不具有普适性。联邦制强调地方自治和分权，对地方是一种经济激励，会广泛地调动生产要素的积极性，从而促进经济增长和财政增收，但如果没有中央统一的调控和引导，可能会造成各地间经济秩序和财政体制的无序甚至混乱。美国作为联邦制国家也不允许州和地方税法与联邦税法相抵触，而且在与地方财政的分配格局中，联邦一级收入占较大比重。因此，不能认为联邦制比单一制更有效率。其实，理想的目标最终是寻求集权与分权的黄金分割点。认为“地方自治的和联邦主义的政体安排，就将比中央集权下的垂直管理具有更大的资源整合优势”[18]的观点不足为信。
      当然，中国不搞政治联邦制更多出于对政治本身的现实考虑，而不是出于财政方面的原因。正如一位经济学家皮吉·B·穆斯格雷夫所言，在一国之内，决定政治边界的主要因素，并不是提高财政效率的考虑，而是政治与历史的力量。[19]基于深厚的历史传统和坚定的政治信念，瑞士的联邦制并没有因为拿破仑法国式的单一制的征服和强压而最终被改造。中国作为一个大国的特殊国情是经济发展极不平衡，如果中国搞宪政联邦制而不是单一制，只能加剧这种不平衡，其结果是相当危险的。目前由于地区间的经济发展不平衡和财力差距的悬殊，各地的社会矛盾日趋复杂和严峻，中国社会的和谐稳定遭遇巨大挑战。而中国近几年经济的高速增长得益于中国国内和平的政治环境。保障经济稳定增长的国内秩序对于一个长久以来不间断地搞大规模群众政治运动的中国来说是非常宝贵的。显然，单一制的体制更适合目前中国国家稳定和谐的根本利益要求，因为，一般而言，单一制国家的中央调控能力更强。当然联邦制也可能形成强有力的中央政权，但中国不曾有过这样的历史传统和实践经验，中国更不能也绝不应该冒险进行政治试错。这一点应该唤起不断鼓噪中国搞联邦制的学者们警醒。
      分权同集权不是目的而仅仅是手段，正如单一制和联邦制仅仅是一种国家形式手段一样。其实，作为两种手段，单一制和联邦制在目的上是趋同的：兼顾统一与地方自治的需要，中央与地方权限的划分标准是“各得其所”。[20]只要这些手段的运用能够有利于国家财政秩序的和谐平衡以及经济活力的激发并促进经济的长久持续发展，无论宪政的单一制和联邦制还是财政的单一制和联邦制都不重要。实际上，无论是单一制的国家结构形式还是联邦制的国家结构形式，通过财政关系的妥善安排，都可以很好地处理中央与地方的关系。单一制国家最大的价值在于，其更有利于实现国家的统一、主权的完整（在外强侵略和民族独立时期）以及政治的稳定（在建国以后的和平年代）。而且，单一制和联邦制都可以进行地方分权。作为单一制的韩国，宪法赋予了地方自治团体管理地方财政的权力，地方自治团体拥有自己的财产，保证了其在国家经济中的独立，因此，韩国的地方自治团体在法律上被视为公法上的法人。[21]因此，只要是单一制宪政体制能够适合一国特定的分权需要，并且可以提供地方分权的足够空间，就没有必要舍弃单一制而选择联邦制。其实，发展中国家的联邦制多数都不免带有中央集权的特点，所以，宪政联邦制也不当然意味着财政联邦制。如印度独立后确立的联邦制具有强烈的中央化的特征，被认为是“集权主义的联邦制”。1991年以来，印度经济体制改革的一个重要内容就是集权联邦制下的分权化改革，这使得印度联邦制逐渐从合作型联邦制向竞争型联邦制转变。[22]这几乎与中国的分税制改革同步，也与单一制的中国一样解决相同的地方财政分权问题。
      对于中国而言，宪政的单一制与财政的联邦制并存具有现实的合理性，单一制下的地方财政分权也许是更佳选择。因为，在不改变中国目前单一制的宪政体制的前提下，中国财政的地方分权仍然可以寻求适当的发展空间。单一制并不是地方财政分权的根本障碍，中国财政地方分权的纵深发展要清除的政治体制的障碍并不是单一制，而是在单一制框架内长期以来形成的官僚科层体系、人事任免形成的唯上的责任制度、政治寻租所衍生的权力经济模式以及旧有经济体制和意识形态惯性的作用。中国完全可以在保留单一制的前提下，克服上述体制上的消极影响，从而推动中国财政地方分权的规范化运行并进一步发展。为此，中国的宪法和税收基本法[23]应明确规定中央和地方税收立法权划分及其基本模式，进一步理顺中央与地方的财政关系，合理界定中央政府与地方政府的职责。具体而言，中央税和共享税的立法权全部归中央，全国统一开征的地方主体税种由中央统一制定基本法律法规及实施办法，给予地方适当的调整权。地方财政立法不得与中央政府财政立法相抵触。中央税权与地方税权发生冲突时，采用中央税权优先的原则。从公共财政的角度看，划分中央与地方政府职责的主要依据是公共服务的范围，由此确定衡量集权与分权合理性界限的标准。一般而言，全国性的和跨省区的公共服务由中央政府财政负担，地方性的公共服务由地方财政列支。在处理中央和地方的税权关系时，集权和分权的悖论长期存在意味着中央政府应该与地方建立良性互动的财政运行机制。根据国家发展的进程，准确判断集权和分权的利弊，及时调整集权和分权的尺度，同时满足集权和分权的需要。中央对于财政权力的收缩和增强并不是为了遏制地方的财政权力和消减地方的财政利益，而是通过双方的利益协调，实现中央与地方财政权益的双赢互补。
 
 
 
注释:
[1]苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，载《中国社会科学》2004年第2期。
  [2]前引[1]。
  [3]中央集权（甚至极权）国家并不意味着绝对没有地方分权，作为中国第一个集权专制的封建政体，秦朝在各地最早施行郡县制，地方政权单位的确立成为中央集权的基础。
  [4]参见张道庆：《美国与法国财政联邦主义比较》，载《经济经纬》2005年第3期。
  [5]前引[1]。
  [6] 毛寿龙教授认为，中国的国家结构其实兼有单一制和联邦制混合制的特点。当前中国的权力配置现状与现实运行中存在着行政集权和政府分权的权能错位问题，中国改革开放的进程，实际上就是把高度行政性集权条件下的高度政府分权的状态转变为高度政治性统一但行政分权的状态。
  [7]毛泽东在1956年就提出要发挥中央和地方两个积极性，并将此作为国家经济建设的基本原则。
  [8]钱颖一：《中国经济改革能走多远？》，载《经济》2004年第1期。
  [9]Harvey S. Rosen，Fiscal Federalism： Quantitative Studies， The University of Chicago Press， 1987.
  [10]参见陈杰：《完善我国分税制模式之思考》，载《税务研究》2002年第7期。
  [11]张千帆：《西方宪政体系》（下册），中国政法大学出版社2001年版，第21页。
  [12]前引[8]。
  [13]当然，也有人认为地方政府对税收只拥有使用权而不具有独立的完全的所有权。因为地方政府还不能以地方税收作担保发行地方政府债券，所以，地方政府还不具有独立的法律人格。
  [14]戴小明：《财政自治及其在中国的实践——兼论民族自治地方财政自治》，载《民族研究》2001年第5期。
  [15]参见王怡：《中央集权制与宪政转型》，为2006年2月悉尼科技大学“和谐社会与政治文明”国际研讨会的论文。
  [16]周刚志：《论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前言》，北京大学出版社2005年版，第151页。
  [17]参见前引[1]。
  [18]参见前引[15]。
  [19]转引自前引[16]，第145页。
  [20]张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第229页。
  [21]参见胡建淼：《比较行政法20国行政法评述》，法律出版社1998年版，第396页。
  [22]杨冬云：《印度分权化改革及其对印度联邦制的影响》，载《齐鲁学刊》2006年第4期。
  [23]“税收基本法”的称谓不符合中国的立法惯例，采用“税法通则”的名称更妥。